Einde inhoudsopgave
Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/4.3
4.3 Toezeggingen
N. van Triet, datum 23-12-2022
- Datum
23-12-2022
- Auteur
N. van Triet
- JCDI
JCDI:ADS685317:1
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
Menu 1994, p. 19: “Overheidstoezeggingen in het bestuursrecht stellen een bepaalde handelwijze in het vooruitzicht, gaan doorgaans vooraf aan een later nog formeel te nemen besluit of te verrichten bestuurshandeling, hebben een eenzijdig en begunstigend karakter, zijn gericht op een specifieke situatie, zijn persoonsgericht en -gebonden, geven een standpunt weer en zijn vervat in concrete bewoordingen.” Zie bijv. CRvB 4 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:559, AB 2021/46; ABRvS 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1128, JB 2020/134; CRvB 27 mei 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1143, AB 2020/354; ABRvS 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2569 en CRvB 2 februari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:288, rov. 4.5.
Zoals uiteengezet in par. 6.2 voor het bestuursrecht en par. 8.2 voor het civiele recht.
Spierings 2016, p. 89. Zie voor de ontwikkeling van de eenzijdige toezegging Smits 2003, p. 67-69.
Snijders 2016, p. 57-59. Zie voor het rechtskarakter van de toezegging (volgt de gebondenheid aan de toezegging uit een aangenomen overeenkomst of een onrechtmatige daad) onder andere Asser/Sieburgh 6-III 2018/101-102, de annotatie van Van der Grinten bij Overzee/Zoeterwoude in O&A 2016/4, onder 6 en mijn annotatie BR 2018/21 bij Hof ’s-Hertogenbosch 2 januari 2018.
PG boek 6 (Inv.), p. 1434. Zie ook Blei Weissmann, in: GS verbintenissenrecht, art. 6:217 BW, aant. 3.39.2: een toezegging kan zien op een aanbod, eenzijdige rechtshandeling en kan leiden tot aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad. In de parlementaire geschiedenis wordt geen onderscheid gemaakt tussen particuliere toezeggingen en overheidstoezeggingen. Zie over de ontwikkeling van de eenzijdige belofte onder het oud BW en het huidig BW Cauffman 2005, p. 160-201. Op p. 183 concludeert zij dat in de rechtspraak weliswaar elementen kunnen worden gevonden die wijzen op een erkenning van de eenzijdige belofte als zelfstandig rechtsfiguur, maar dat de Hoge Raad dit nooit uitdrukkelijk heeft bevestigd en op p. 201 schrijft zij dat het Nederlandse recht in ieder geval de facto verbindende kracht toekent aan eenzijdige beloften door die onder te brengen bij een overeenkomst of een onrechtmatige daad.
Menu 1994, p. 102, 106-109.
Spierings 2016, par. 10.2. Zie ook Asser/Sieburgh 6-III 2018/101.
Zie Spierings 2016, par. 10.2.3.2.
Zie hoofdstuk 8 en 11.
Bijv. Smits 1995, p. 323-324; Ackermans-Wijn 1989, p. 104-106; De Kluiver 1992, p. 125-132 (hij ziet geen toegevoegde waarde in het duiden van de toezegging als een verbintenisscheppende rechtsfiguur) en Huijgen 1991, p. 45.
Schoonenberg 1990. Zij wijst op het rechtskarakter van de toezegging als eenzijdige rechtshandeling. Het ligt volgens haar voor de hand de verplichting te baseren op de toezegging zelf en niet op de onrechtmatige daad. Zowel bij een toezegging over de aanwending van publiekrechtelijke bevoegdheden als een toezegging die ziet op aanwending van privaatrechtelijke bevoegdheden is de toezegging volgens haar als een eenzijdige verbintenisscheppende handeling te beschouwen.
Spierings 2016, p. 89-90 en p. 344-364.
Zie ook Sieburgh die het onwenselijk vindt van een eenzijdige toezegging een overeenkomst te maken in Asser/ Sieburgh 6-III 2018/101-105 en Schoonenberg 1985. Zie ook Ackermans-Wijn 1989, par. 5.3; Bartels & Spierings 2010, onder 6.1-6.2.2. Tot slot wijs ik op de Draft Common Frame of Reference waarin de eenzijdige rechtshandeling als bron van verbintenis is te vinden, art. II.-1:103 lid 2, ‘A valid unilateral under taking is binding on the person giving it if it is intended to be legally binding without acceptance’. Zie voor het rechtskarakter van toezegging onder het oud BW bijv. HR 22 februari 1974, ECLI:NL:HR:AC5414, NJ 1975/381 (Roosendaal en Nispen/Vereniging voor Kinderbescherming).
HR 25 januari 1985, ECLI:NL:HR:1985:AG4950, NJ 1985/559 (Patelski/Sittard). Zie hierover Schoonenberg 1985. Zij geeft tevens een mooi overzicht van de grondslagenproblematiek van de binding aan de toezegging. Menu 1994, p. 168 noemt het arrest ‘het definitieve keerpunt in de jurisprudentie van de Hoge Raad’, nu sinds dat arrest de gebondenheid van de overheid aan door een door haar gedane toezegging voorop staat.
Bloembergen & Slagter (Bloembergen) 1976, p. 18 constateert dat er geen verschil in binding behoort te zijn tussen overeenkomsten en eenzijdige, niet afgewezen toezeggingen. Vranken 1989, p. 121 concludeert dat de gebondenheid aan toezeggingen dezelfde is als in het overeenkomstenrecht. Cauffman 2005, p. 816 schrijft: “Mijns inziens moet worden aangenomen dat de remediëring inzake verbindende eenzijdige beloften analoog dient te zijn aan deze inzake overeenkomsten. De gelijkwaardigheid tussen de overeenkomst en de verbindende eenzijdige belofte op het vlak van de totstandkoming en de grondslag rechtvaardigt inderdaad een gelijkwaardige remediëringswijze. In beide gevallen gaat het immers om beloften waardoor de ene zich verbindt en bij de ander in beginsel verwachtingen worden gewekt. Zoals bij contracten verdienen deze verwachtingen ook bij verbindende eenzijdige beloften bescherming en wel zo dat de begunstigde van de verbindende wilsuiting geplaatst dient te worden in de situatie waarin hij zich zou hebben bevonden bij de correcte uitvoering van de verbindende eenzijdige belofte, d.i. een vergoeding van het positieve belang.” Zie ook Langbroek 2017, voetnoot 10; Spierings 2016, p. 14, 342-344 en Scheltema & Scheltema 2013, p. 224-226.
Zie hierover hoofdstuk 6.
Zie par. 6.2.
Toezeggingen zijn noch in het bestuursrecht, noch in het civiele recht gedefinieerd. In algemene zin kan worden gezegd dat een eenzijdige toezegging een belofte is om ‘iets’ te doen. Dit ‘iets’ kan zien op publiekrechtelijke besluitvorming, maar ook op het verrichten van een rechtshandeling of een feitelijke handeling. Dit onderzoek ziet op toezeggingen die worden gedaan in een concrete situatie. Een overheid doet dan een zogenoemde eenzijdige, gerichte toezegging. Kenmerken van een gerichte toezegging zijn (zowel in het bestuursrecht als het civiele recht) haar eenzijdige en persoonsgebonden karakter en concrete bewoordingen gericht op een specifieke situatie.1 In zowel het civiele recht als het bestuursrecht blijkt het aantonen van een toezegging door een burger erg lastig.2 Meer specifiek voor het civiele recht geldt dat de toezegging als verschijnsel geen eenduidige juridische betekenis heeft, niet wettelijk is gedefinieerd en geen scherp onderscheid met de overeenkomst kent.3 Een toezegging kan in verschillende contexten plaatsvinden. Zo kan een toezegging worden gedaan in het kader van een overeenkomst en daarin opgaan, maar kan zij ook zelfstandig (als eenzijdige rechtshandeling) een bron van verbintenissen zijn.4 Dit onderzoek ziet op die laatste soort toezegging.
Uit de parlementaire geschiedenis van het thans geldende Burgerlijk Wetboek volgt dat een gerichte toezegging een eenzijdige rechtshandeling van eigen aard kan opleveren.5 Daarvoor moet sprake zijn van een individueel en persoonsgebonden karakter en moet de toezegging zijn gericht op een specifieke situatie.6
Spierings komt op basis van feitelijke, systematische en normatieve argumenten in haar proefschrift tot de overtuigende conclusie dat eenzijdige rechtshandelingen verbintenissen kunnen scheppen.7
Uit artikel 3:33 BW blijkt dat vrijwillige gebondenheid is gebaseerd op het feit dat een belofte is gedaan, dat een wil is geuit die is gericht op rechtsgevolg. Er zijn feitelijk verschillende voorbeelden aan te wijzen waaruit volgt dat eenzijdige rechtshandelingen verbintenissen kunnen scheppen, zoals het doen van een aanbod of een opzegging van een overeenkomst.
Systematisch kan ook worden betoogd dat het geclausuleerd open stelsel van verbintenissen neergelegd in het BW toelaat dat verbintenissen ontstaan uit eenzijdige rechtshandelingen, met als rechtsgrond artikel 6:1 BW, dat bepaalt dat verbintenissen uit de wet voortvloeien. Op grond van dit open systeem kunnen nieuwe bronnen van verbintenissen worden aangenomen, mits zij passen in het stelsel van de wet.
Spierings wijst erop – met verwijzing naar autonomie, vertrouwen en het causabeginsel – dat het tevens in overeenstemming is met de beginselen van het verbintenissenrecht dat personen eenzijdig verbintenissen kunnen scheppen. De primaire grondslag van gebondenheid is de autonomie van personen.8
Mijns inziens moeten de toezeggingen van dit onderzoek – waarvoor bovendien geldt dat in de parlementaire geschiedenis is opgemerkt dat een gerichte toezegging een eenzijdige rechtshandeling van eigen aard kan opleveren – op grond van dezelfde argumenten als dergelijke verbintenisscheppende rechtshandelingen worden aangemerkt. Deze constatering werkt met name door in de grondslag van de vordering wegens niet-nakoming van een toezegging, die mijns inziens gevonden zou moeten worden in wanprestatie en niet in onrechtmatige daad.9
De uit een toezegging voortvloeiende binding kan bestaan uit een verplichting tot nakoming of schadeplichtigheid bij een tekortschieten in de nakoming.10 Onder andere Schoonenberg11 en meer recentelijk Spierings12 hebben verdedigd dat de gebondenheid rechtstreeks op de toezegging zelf zou moeten worden gebaseerd.13 Indien een toezegging niet wordt waargemaakt en de benadeelde nakoming of schadevergoeding wenst, bestaat een grondslag voor die vorderingen in artikel 3:296 BW respectievelijk artikel 6:162 BW.14
Ook ik beschouw in dit onderzoek – dat ziet op eenzijdige, gerichte overheidstoezeggingen – toezeggingen als zelfstandige bron van verbintenissen en behandel deze voor zover relevant samen met bevoegdhedenovereenkomsten.15 Dat de regels van overeenkomsten voor zover nodig naar analogie kunnen worden toegepast op de eenzijdige, gerichte toezeggingen, laat de in hoofdstuk 8 te behandelen rechtspraak ook zien: de gevolgen van een tekortkoming in de nakoming van een toezegging zijn hetzelfde als bij een tekortkoming in de nakoming van een overeenkomst.
In het bestuursrecht is een toezegging een belofte tot aanwending van een publiekrechtelijke bevoegdheid bij toekomstige besluitvorming in een concreet geval. Een toezegging kan als gevolg hebben dat een bestuursorgaan niet in tegenspraak met de toezegging mag besluiten, althans niet zonder de daardoor veroorzaakte schade te vergoeden.16 De toezegging heeft in het bestuursrecht een belangrijke rol als een van de centrale begrippen bij een beroep op het vertrouwensbeginsel.17 Het karakter in het civiele recht van een toezegging als (eenzijdige) rechtshandeling kent het bestuursrecht niet. De ‘toezegging’ wordt niet nader juridisch geduid anders dan als een overheidsuitlating waaraan vertrouwen kan worden ontleend.