4.2.4.1 Totstandkoming van de EMU in drie fases

De EMU werd tot stand gebracht in drie fases. De eerste fase was onder andere gericht op de voltooiing van de interne markt, toenemende coördinatie van en onderling toezicht op het monetair en economisch beleid van de lidstaten en het bewerkstelligen van wisselkoersstabiliteit. Inwerkingtreding was voorzien op 1 juli 1990. De tweede fase trad in werking op 1 januari 1994.

Het doel van de tweede fase was om naast de convergentie van nationale economieën van de lidstaten een stabiele macro-economische omgeving tot stand te brengen die de introductie van de euro mogelijk maakte.1

In de tweede fase werd het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) opgezet en werd het Europees Monetair Instituut opgericht, de voorloper van de Europese Centrale Bank (ECB). Het Europees Stelsel van Centrale Banken – bestaande uit alle nationale centrale banken en de ECB – is belast met het uitvoeren van het monetaire beleid in de Unie en heeft als belangrijkste doel het bewaken van prijsstabiliteit.2 De ECB verving het Europees Monetair Instituut op 1 juni 1998 en werd als onafhankelijke centrale bank verantwoordelijk voor het uitvoeren van monetair beleid voor de eurozone. Het monetaire beleid werd vanaf dat moment op centraal Europees niveau bepaald en uitgevoerd.3

Als consequentie zouden de lidstaten die lid zouden worden van de EMU hun monetaire soevereiniteit verliezen. Dit veroorzaakte in Nederland een debat of het Verdrag van Maastricht niet in strijd was met artikel 106 van de Grondwet (‘De wet regelt het geldstelsel’). Volgens Heringa was dit het geval. Artikel 106 Grondwet was volgens hem juist in de Grondwet opgenomen om te voorkomen dat de Nederlandse valuta met een gewone meerderheid zou kunnen worden afgestemd.4 Goedkeuring van het Verdrag van Maastricht vereiste daarom een twee derde meerderheid zoals voorgeschreven in artikel 91 lid 3 Grondwet. Anderen betoogden om verschillende redenen echter dat dit niet het geval was.5 Zo betoogde Kortmann dat artikel 106 Grondwet slechts een competentieverdeling binnen de nationale rechtsorde op het oog heeft. Dat het verdrag de bevoegdheid van de wetgever beperkt – namelijk dat de wetgever wetgeving moet maken in het licht van de Europese regelgeving – betekent niet dat het verdrag ook in strijd is met dit artikel.6 Ook de regering was niet van mening dat het Verdrag van Maastricht een afwijking van artikel 106 Grondwet inhield.7 Het parlement sloot zich hierbij aan en keurde het verdrag met een gewone meerderheid goed.8

Voor wat betreft het economisch beleid, waaronder ook het begrotingsbeleid valt, voorzag het verdrag in een gedecentraliseerd beleid en was intergouvernementeel van karakter. Economisch beleid omvat alle maatregelen genomen door overheden gericht op de allocatie, stabilisatie en redistributie van middelen.9 De lidstaten bleven verantwoordelijk voor hun eigen nationaal economisch beleid, voor de implementatie en deels ook voor de formulering ervan, maar coördinatie van nationaal economisch en begrotingsbeleid en multilateraal toezicht op de nationale begrotingen vond op centraal Europees niveau plaats door de Commissie en de Raad (in dit geval de Raad Economische en Financiële zaken (Ecofin) bestaande uit ministers van Economische Zaken en/of Financiën van de lidstaten). Dit uitgangspunt is ook in het Verdrag van Lissabon in stand gehouden en is neergelegd in de artikelen 119 tot en met 126 VWEU.

Het economisch beleid van de lidstaten wordt gecoördineerd in de Raad (artikel 121 VWEU) aan de hand van de globale richtsnoeren voor het economisch beleid. De Raad ziet op basis van de evaluaties van de Commissie toe op het economisch beleid van de lidstaat, of dit in overeenstemming is met de globale richtsnoeren en of het de goede werking van de EMU niet in gevaar brengt. Dit is de zogenoemde multilaterale toezichtprocedure. De globale richtsnoeren en de multilaterale toezichtprocedure zijn gebaseerd op de open coördinatiemethode. Deze methode voorziet onder andere in peer review, benchmarking en evaluaties.10 De nadruk ligt op het leren van elkaar door middel van best practises en het bereiken van consensus met als doel het creëren van convergentie richting EU-brede doelen.11 Deze methode omvat ‘zachte’ manieren voor het afdwingen van de coördinatie en convergentie. Dit wordt ook wel aangeduid als soft law. Hoewel de term soft law een brede term is die voor verschillende doelen wordt ingezet, houdt soft law volgens Trubek, Cottrell en Nance in ieder geval in dat deze processen een bepaald normatief effect hebben zonder juridisch bindend te zijn.12 Dat de open coördinatiemethode wordt ingezet op het terrein van het economisch beleid is niet verwonderlijk. De open coördinatiemethode wordt met name gebruikt bij politiek gevoelige en complexe beleidsterreinen waarbij een hoge mate van onzekerheid is over op welke manieren het beste resultaat kan worden bereikt.13 Economisch beleid is bij uitstek een politiek gevoelig beleidsterrein dat raakt aan herverdelingsvraagstukken en veelal vraagt om flexibiliteit en oog voor diversiteit.

Als voordelen voor het gebruik van soft law worden in de literatuur verschillende argumenten naar voren gebracht. Zo kan door het gebruik van soft law de coördinatie tussen lidstaten worden bevorderd zonder dat het ten koste hoeft te gaan aan de soevereiniteit van de lidstaat. Bovendien is soft law flexibel als juridisch niet-bindend instrument en kunnen de afspraken aan de hand van de omstandigheden worden aangepast. Ook kan het worden gebruikt om tegemoet te komen aan diversiteit en om de inzet van een lidstaat aan te passen aan de specifieke situatie in een land.14

Dat de lidstaten hun economisch beleid coördineren is voor het eerst in het Verdrag van Lissabon gecodificeerd (artikel 2 lid 3 VWEU). De precieze aard van de in het Verdrag van Lissabon gecodificeerde coördinatiebevoegdheid is echter nergens gedefinieerd en daarom niet helemaal duidelijk.15 Volgens Hinarejos is het echter wel duidelijk dat de EU op dit terrein geen wetgevende bevoegdheden heeft en de lidstaten dan ook niet juridisch kan binden.16 Volgens ter Haar heeft soft law daarentegen wel een juridisch bereik (‘scope’), omdat het bepaalde verwachtingen creëert met betrekking tot toekomstig gedrag en naleving, met als resultaat dat soft law wel juridische en praktische effecten heeft.17

Het economisch beleid voorziet verder in regels met betrekking tot de financiering van het begrotingstekort. Deze regels zijn neergelegd in de artikelen 123, 124 en 125 VWEU. Deze verboden moeten ervoor zorgen dat de marktwerking in tact blijft zodat de lidstaten zich marktconform gedragen en het gevaar van moral hazard wordt geminimaliseerd.18 De lidstaten blijven verantwoordelijk voor het voeren van hun eigen economisch beleid. Wanneer ze zich niet conform de in het verdrag neergelegde regels omtrent het economisch beleid zouden gedragen, bijvoorbeeld wanneer ze te hoge overheidstekorten zouden oplopen, zouden ze zelf geconfronteerd dienen te worden met de financiële gevolgen.19 Naarmate de markten minder vertrouwen hebben in de lidstaten omdat ze de verdragsregels overtreden betekent dit dat de overheden hogere rentes betalen op hun staatsleningen. Dit houdt in dat de markten ook een onderscheid zouden moeten maken tussen de verschillende lidstaten binnen de EMU.20 In het uiterste geval betekent dit dat lidstaten dus ook failliet kunnen gaan. Dit zou de lidstaten dwingen om zich aan de verdragsregels te houden.21

Artikel 123 VWEU houdt een verbod op ‘geldschepping via de centrale banken of de ECB’ in. Dit betekent dat centrale banken van de lidstaten of de ECB geen kredietfaciliteiten aan de lidstaten of instellingen van de Unie mogen verlenen of mogen overgaan tot het direct opkopen van staatsobligaties. Begrotingstekorten mogen alleen marktconform gefinancierd worden. In artikel 124 VWEU is het verbod op bevoorrechte toegang van communautaire en nationale overheidsinstanties tot financiële instellingen neergelegd. Artikel 125 VWEU, de zogenoemde no-bailout clausule, bepaalt dat zowel de EU als de lidstaten niet aansprakelijk zijn voor de verplichtingen aangegaan door een bepaalde lidstaat. In dit artikel komt het meest prominent naar voren dat de lidstaten verantwoordelijk zijn en blijven voor de financiering van hun eigen overheidstekort.22

Artikel 122 VWEU vormt echter een uitzondering op dit verbod. In artikel 122 lid 2 VWEU is bepaald dat een lidstaat in geval van een natuurramp of een buitengewone gebeurtenis die buiten de macht van de lidstaat valt onder strikte voorwaarden financiële bijstand van de EU kan verkrijgen.23 In het eerste lid van artikel 122 VWEU is daarnaast nog een ‘crisiscompetentie’24 voor de Raad opgenomen om in ‘een geest van solidariteit’ tussen de lidstaten ‘passende maatregelen’ vast te stellen wanneer zich bij de voorziening van bepaalde producten ‘ernstige moeilijkheden’ voordoen. Deze bevoegdheid van de Raad is bijvoorbeeld toegepast ten tijde van de oliecrisis in de jaren zeventig van de vorige eeuw door dit lid te gebruiken als rechtsbasis voor het nemen van maatregelen die ervoor moesten zorgen dat de EU verzekerd was van aardolie.25

Voor niet eurolanden geldt overigens een andere bepaling: artikel 143 VWEU. Artikel 143 VWEU voorziet in de mogelijkheid om niet eurolanden financiële bijstand te verlenen in het geval deze landen problemen ondervinden in hun betalingsbalans. Wanneer de Raad op aanbeveling van de Commissie besluit tot het verlenen van deze ‘wederzijdse bijstand’ stelt de Raad richtlijnen op of neemt besluiten die de voorwaarden en de wijze van toepassing van de steun bepalen.

Omdat men niet volledig op de markten wilde vertrouwen voor het afdwingen van begrotingsdiscipline werden in het Verdrag van Maastricht ook regels geïntroduceerd met betrekking tot de omvang van de begroting: de lidstaten moesten buitensporige tekorten – een groter overheidstekort dan 3% van het bbp en een overheidsschuld van meer dan 60% van het bbp – vermijden.26 Deze regels zouden pas vanaf de derde fase bindend zijn, maar om in aanmerking te komen voor de derde fase, de introductie van de euro, moest elke lidstaat al in de tweede fase, vanaf 1994, voldoen aan de convergentiecriteria waar de referentiewaarden voor het overheidstekort en de overheidsschuld onderdeel van uitmaakten.

Vanaf de derde fase, die in werking trad op 1 januari 1999, dienden de lidstaten buitensporige tekorten daadwerkelijk te vermijden. Dit verbod op buitensporige tekorten is neergelegd in artikel 126 VWEU. De referentiewaarden, de cijfermatige regels van 3% en 60%, zijn uitgewerkt in het Protocol nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten. Buitensporige tekorten worden afgedwongen door middel van hard law. Dit betekent dat er sprake is van bindende regels en sancties.27

Deze cijfermatige regels werden dus, anders dan het economisch beleid, afgedwongen door middel van hard law. Hiertegen bestond weinig weerstand omdat deze regels niet direct raken aan de allocatie van de middelen. Cijfermatige regels schrijven in principe alleen het resultaat voor.28 Terwijl economische beleidsbeslissingen – met behulp van welke maatregelen kan het doel worden bereikt – veelal wel direct betrekking (kunnen) hebben op de allocatie van de middelen in een lidstaat. Dit raakt aan de directe relatie tussen de regering en de burgers (of: de vertegenwoordiging daarvan, het parlement) en vergt daarom een grotere mate van democratische legitimatie dan cijfermatige regels,29 waarin op dit moment niet is voorzien op Europees niveau.30 Bovendien kan deze democratische legitimatie eigenlijk alleen op nationaal niveau worden gezocht, in ieder geval zolang de nationale middelen op nationaal niveau worden opgebracht (zie verder paragraaf 4.2.10).31

De buitensporige tekortprocedure ziet op het zo snel mogelijk terugbrengen van de overheidsfinanciën onder de referentiewaarden door middel van het vaststellen van de termijn – door de Raad – waarbinnen het tekort dient te worden gecorrigeerd. Doet de lidstaat – kort gezegd – onvoldoende om het tekort binnen de termijn te reduceren dan kunnen sancties volgen. Sancties verschillen van het openbaar maken van bepaalde informatie tot het opleggen van boetes.32 Aan de effectiviteit van het opleggen van boetes wordt in de literatuur overigens getwijfeld. Het opleggen van boetes, die kunnen oplopen tot miljarden euro’s, aan een land dat de overheidsfinanciën niet op orde heeft heeft immers iets paradoxaals.33 Het opleggen van boetes aan lidstaten die economisch in een recessie verkeren doen volgens Adamski dan ook meer kwaad dan goed.34 Volgens Chalmers is het bovendien moeilijk denkbaar dat overheden – vertegenwoordigd in de Raad – bereid zijn om elkaar zulke hoge boetes op te leggen dan wel dat de burgers bereid zijn dergelijk boetes te betalen.35

In 1998 werden elf lidstaten36 geacht te voldoen aan de convergentiecriteria en in deze landen werd in 2002 de euro geïntroduceerd.37 Op dit moment zijn negentien landen lid van de EMU.38