2.8 Naar een Awb BES?

Het voorgaande levert diverse argumenten op om nu ook voor Caribisch Nederland uitvoering te geven aan artikel 107, tweede lid, Grondwet. Daarbij is het belangrijk te onderkennen dat de algemene regels van bestuursrecht dan gaan gelden voor zowel de bestuursorganen in Caribisch Nederland zelf als de bestuursorganen in Europees Nederland (met name ministeries en zelfstandige bestuursorganen) in hun handelen jegens ingezetenen van en rechtspersonen in Caribisch Nederland.

Het belangrijkste argument is dat voor goed bestuur en rechten van de burger in bepaalde delen van Nederland geen lagere standaarden behoren te gelden dan elders. In de aanloop naar de grondwetsherziening 1983 werd het oogmerk van de op grond van artikel 107, tweede lid, Grondwet vast te stellen wet als volgt omschreven: ‘Een zodanige wet zou de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid dienen en in het algemeen een goede bestuurspraktijk bevorderen.’1 We zouden in 1994 daarom vreemd hebben opgekeken als was besloten om de Awb maar niet in werking te laten treden voor de Waddeneilanden, omdat dat ‘een onevenredige belasting zou vormen voor de bestuursorganen, de rechtspleging en de burgers’ aldaar. De commissie-Spies noemde het wettelijk kader een belangrijke randvoorwaarde voor goed bestuur in Caribisch Nederland, al maakte zij daarbij wel de terechte kanttekening dat het uiteindelijk aankomt op de invulling daarvan (zie par. 5).2

Het doorslaggevende juridische argument is dat de Grondwet, en dus ook artikel 107, tweede lid, evenzeer geldt voor Caribisch Nederland. Zoals vermeld in par. 4 bestempelde de regering het geval dat de Grondwet noodzaakt tot regeling als een reden om een uitzondering te maken op de legislatieve terughoudendheid. Een praktisch argument is dat er voor Caribisch Nederland feitelijk al veel Awb-recht geldt: via ongeschreven recht (zoals beginselen van behoorlijk bestuur en analoge toepassing van Awb-bepalingen uit de hoofdstukken 3 en 4 over besluiten) en via geschreven recht doordat Awb-bepalingen in BES-wetten zijn overgeschreven of van toepassing zijn verklaard. Het ongeschreven recht noemde de regering in 2010 ‘een goede basis om op termijn de Awb in te voeren’ (zie slot par. 4).

De ervaringen met de toepassing van het enige hoofdstuk uit de Awb dat al wél integraal van toepassing is in Caribisch Nederland (hoofdstuk 9, klachtbehandeling) zijn bovendien positief ondanks aanvankelijke twijfels of dit wel zou werken. Toen in opdracht van de evaluatiecommissie-Spies de werking van wetgeving in Caribisch Nederland is onderzocht, was de conclusie:

Moet de ‘Awb BES’ dan een kopie worden van de Nederlandse Awb? Dat zeker niet. Er moet natuurlijk goed gekeken worden naar wat voor de schaal van de BES-eilanden op dit moment uitvoerbaar is. Aannemelijk lijkt dat regels over elektronisch bestuurlijk verkeer, de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, de coördinatieregeling, de dwangsom bij niet tijdig beslissen, de lex silencio positivo en bestuursrechtelijke geldschulden geen deel moeten uitmaken van een eerste tranche en wellicht moeten sommige regels worden vereenvoudigd tot een ‘Awb light’. Verder hoeft het, net als bij de Awb, niet allemaal in één keer. In Europees Nederland heeft het principe van aanbouwwetgeving goed gewerkt.

Een goed startpunt vormt het overnemen van hoofdstuk 5 Awb. Dat heeft niet alleen een belangrijke harmoniserende werking, maar neemt ook leemtes weg op het belangrijke punt van de bestuursrechtelijke handhaving. In een onderzoek uit 2013 naar mogelijkheden voor deregulering en taakverlichting voor Caribisch Nederland werd voorzichtig geconcludeerd dat voor toezichtsbepalingen ‘enige mate van harmonisering wellicht mogelijk’ is en dat daartoe de Awb van overeenkomstige toepassing kan worden verklaard.4 Voor die voorzichtigheid is weinig reden. Bepalingen uit hoofdstuk 5 Awb zijn al veelvuldig overgenomen of van toepassing verklaard in BES-wetten. Deze bepalingen hebben bovendien alleen betekenis als de bijzondere wetgever voorziet in een bevoegdheid tot het houden van toezicht of oplegging van een bestuurlijke sanctie. Overneming van deze bepalingen creëert dus geen nieuwe bevoegdheden.5

Verder kunnen probleemloos algemene bepalingen over verkeer tussen burgers en bestuursorganen (afdeling 2.1 Awb), algemene beginselen van behoorlijk bestuur (afdeling 3.2 Awb), regels over advisering (afdeling 3.3 Awb) en regels over mandaat, delegatie, attributie, goedkeuring, schorsing en vernietiging (hoofdstuk 10 Awb) worden overgenomen. Iets meer aanpassingswerk, maar evenmin ondenkbaar voor een eerste tranche, vergen wellicht algemene regels over bekendmaking en motivering van besluiten en voorbereiden en aanvragen van beschikkingen (titels 3.6 en 3.7 en afdelingen 4.1.1 en 4.1.2 Awb).

Aandacht verdient ten slotte de concordantie met Awb-achtige initiatieven in de Caribische landen. Zijlstra heeft in een fraai artikel perspectieven geschetst voor een ‘Landsverordening algemene regels van bestuursrecht’ voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten.6 De staatsregelingen van die landen bevatten een codificatieopdracht gelijk aan die in onze Grondwet. Voor de Caribische landen trekt Zijlstra dezelfde conclusie als ik voor Caribisch Nederland: algemene regels over bestuursrechtelijke handhaving verdienen prioriteit. In grote trekken komt hij ook overigens tot dezelfde regels voor een ‘Larb’ als die welke ik heb opgesomd voor een eerste tranche van een ‘Awb BES’. Intussen zijn er in Aruba en Sint Maarten al enige initiatieven ontplooid. In Aruba is een ontwerp opgesteld voor een Landsverordening algemene bepalingen bestuursrecht, waarover de Raad van Advies begin 2016 advies uitbracht.7 In Sint Maarten kwam in juni 2018 een Landsverordening bestuurlijke handhaving tot stand, vooruitlopend op een alomvattende Algemene landsverordening bestuursrecht.8

Het zou een goede zaak zijn als de verdere initiatieven in de drie landen en voor Caribisch Nederland inhoudelijk op elkaar worden afgestemd.