1.6.3 Op zoek naar een definitie van non-profitorganisaties

In de literatuur wordt traditioneel een indeling gemaakt tussen drie sectoren om de verschillende benadering van maatschappelijke vraagstukken en de verdeling van verantwoordelijkheden te beschrijven:

De interactie tussen markt, overheid en filantropie is complex. Elk van deze sectoren heeft zijn eigen dynamiek en logica, maar ze beïnvloeden elkaar ook. Bijvoorbeeld, overheidsbeleid kan de marktwerking beïnvloeden, terwijl filantropische organisaties vaak proberen om zowel de markt als de overheid te beïnvloeden om bepaalde maatschappelijke doelen te bereiken. Ook is er een theorie van markt- of overheidsfalen die ervan uitgaat dat de filantropische sector gaat handelen wanneer de andere twee falen.2 Schuyt benadrukt dat er geen hiërarchie bestaat tussen de verschillende sectoren en dat ze allemaal bijdragen als allocatiemechanismen voor het bevorderen van een publiek of maatschappelijk belang. Volgens hem zou geen enkele sector – de overheid, de markt of de filantropische sector – een monopolie moeten hebben, omdat dit niet ten goede komt aan een dynamische samenleving. Schuyt is van mening dat het fundament van een goed werkende maatschappij ligt in de samenwerking en wisselwerking tussen deze drie gebieden. De overheid is verantwoordelijk voor het bieden van basisvoorzieningen, terwijl de markt en filantropische initiatieven zorgen voor vernieuwing en verscheidenheid.3

Tussen publiek belang en maatschappelijke belang kan een begripsmatig onderscheid worden gemaakt, dat is uitgewerkt in het rapport ‘Borgen van een publiek belang’ van de WRR. Een maatschappelijk belang valt te omschrijven als een belang waarvan de behartiging voor de maatschappij als geheel gewenst is. Een maatschappelijk belang hoeft niet noodzakelijkerwijs door de overheid te worden behartigd. Een publiek belang is daarentegen een maatschappelijk belang dat de overheid zich aantrekt omdat de markt of het particulier initiatief dat onvoldoende doet. De collectieve zorg door de overheid voor dit belang kan zich op verschillende manieren uiten, zoals via het vaststellen van wet- en regelgeving, het verstrekken van subsidies of het zelf uitvoeren van de activiteit.4 Een voorbeeld van een publiek belang is de aanleg van dijken, dat betrouwbaarder, efficiënter en meer in ieders maatschappelijk belang kan plaatsvinden, indien dit wordt overgelaten aan de overheid in plaats van aan de markt. Het vaststellen van een publiek belang is naast normatief ook vaak het gevolg van concrete gebeurtenissen en problemen die de vraag oproepen of collectieve maatregelen noodzakelijk zijn.5

Gelet op het fijnmazige onderscheid tussen publiek belang en maatschappelijk belang, worden in dit onderzoek beide begrippen door elkaar gebruikt. Daarnaast zal ook de term ‘algemeen belang' worden gebruikt, die als een overkoepelende benaming kan worden gezien en daarmee zowel publieke als maatschappelijke belangen kan omvatten.

De driedeling tussen overheid, markt en filantropie maakt weliswaar inzichtelijk dat er diverse sectoren zijn die zich richten op het algemeen belang, maar voor dit onderzoek is een meer gedetailleerde duiding vereist om de specifieke organisaties die centraal staan te definiëren. Uit mijn analyse van de nationale literatuur komt naar voren dat de gehanteerde definities aanzienlijk variëren.

Zo wordt in meerdere literatuur de term ‘publieke sector’ gehanteerd om organisaties aan te duiden die zich inzetten voor het algemeen belang. In een rapport uit 2004 merken onderzoekers van het SCP op dat het begrip ‘publieke sector’ in hun optiek vaak ongenuanceerd wordt toegepast. Zij illustreren dat het begrip op drie manieren kan worden ingevuld, elk vanuit een eigen perspectief:

Kuhry en Van der Torre hanteren een beperktere definitie van het begrip publieke sector, door hieronder slechts de overheid en publiekrechtelijke rechtspersonen te verstaan. Zij gebruiken de term ‘collectieve sector’ als verzamelbegrip voor zowel publiekrechtelijke organisaties als privaatrechtelijke organisaties die overwegend uit overheidsmiddelen worden bekostigd.8 Deze laatste groep organisaties wordt in de literatuur en de praktijk ook wel aangeduid als semipublieke organisaties. Ook van dit begrip zijn verschillende definities in de literatuur in omloop. Zo omschrijft de WRR semipublieke organisaties als private instellingen (meestal in de vorm van een stichting of een vereniging) die zich richten op het vervullen van publieke taken en belangen en op de verlening van publieke diensten en die geheel of gedeeltelijk worden gefinancierd met publieke middelen.9 Het CPB spreekt daarentegen over aanbieders die op enige afstand van de overheid maatschappelijke taken vervullen en waarin de overheid, op directe of indirecte wijze intervenieert, meestal via bekostiging.10 In zowel de definitie van de WRR als van het CPB komt financiering door de overheid naar voren als een centraal kenmerk van een semipublieke instelling. De overheid ondersteunt semipublieke instellingen financieel omdat zij de activiteiten die deze instellingen verrichten, van belang acht voor de samenleving.11 De uitvoering van de taken wordt (strak) door de overheid gereguleerd en gecontroleerd.

In zijn proefschrift over de juridische positie van semipublieke instellingen hanteert Jak een tweedeling.12 In de eerste plaats onderscheidt Jak privaatrechtelijke rechtspersonen die institutioneel zijn verbonden met de overheid (de staat, gemeenten, provincies). Deze institutionele relatie kan naast in financiële zin (bijv. via subsidies, leningen, deelnemingen en garanties) vorm krijgen via aandeelhouderschap of het recht tot benoeming en ontslag van bestuurders.13 In de tweede plaats heeft het concept semipublieke instelling volgens Jak betrekking op privaatrechtelijke rechtspersonen die een maatschappelijk of publiek belang behartigen. Deze laatste groep verschilt van de eerste groep vanwege het ontbreken van institutionele lijnen tussen de organisatie en de overheid. Beslissende betekenis komt bij de tweede groep toe aan de aard van de activiteiten die worden verricht en of daarmee wel of geen publiek c.q. maatschappelijk belang wordt gediend.

Een andere term die de afgelopen jaren in zwang is gekomen om organisaties aan te duiden die publieke/maatschappelijke taken uitvoeren is de ‘maatschappelijke onderneming’. De Ru c.s. definiëren de maatschappelijke onderneming als:

Uit onderdeel b van bovenstaande definitie volgt dat volgens De Ru c.s. publiekrechtelijke rechtspersonen naar hun aard niet kwalificeren als maatschappelijk onderneming.15 Ook Graat gaat van deze benadering uit. Hij spreekt over ‘maatschappelijke instellingen’ in plaats van ‘ondernemingen’ en definieert deze groep als volgt:

Scheltema heeft ten tijde van (het inmiddels ingetrokken) voorstel tot een wettelijke regeling van de maatschappelijke onderneming17 de kritiek geuit het begrip ‘onderneming’ verwarrend te vinden, omdat dit volgens hem ten onrechte het verband zou leggen met zaken als winstuitkering en andere financiële gegevens die op ‘normale’ ondernemingen van toepassing zijn. Deze connotatie zou volgens hem afleiden van wat het eigenlijke doel van een maatschappelijke instelling is.18

Stevens lijkt in zijn inaugurele rede een ruimere definitie van het begrip ‘maatschappelijke onderneming’ voor te staan dan De Ru c.s. Stevens stelt dat het begrip ‘maatschappelijke onderneming’ onder meer grote gelijkenissen vertoont met het in het jaarrekeningenrecht voorkomende begrip ‘organisaties zonder winstoogmerk’ (OZW’s), om welke reden hij deze begrippen door elkaar gebruikt.19 Een OZW kan worden omschreven als een organisatie waarvan de doelstelling is gelegen in het leveren van bepaalde goederen of diensten teneinde een zeker maatschappelijk nut te creëren, waarbij de financiering van de activiteiten en de financiële positie randvoorwaarden vormen.20

Een andere veelgebruikte term om organisaties aan te duiden die publieke of maatschappelijke belangen nastreven is ‘non-profit’ of ‘not-for-profit’. De letterlijke betekenis van ‘non-profit’ is ‘zonder winst’. Kuhry en Van der Torre geven aan dat tot de ‘non-profitsector’ strikt genomen alle producenten behoren die niet zijn gericht op een winstoogmerk. In plaats daarvan streven deze producten een ideëel of maatschappelijke doel na.21 In Nederland is het gebruikelijk om overheidsorganisaties onder deze definitie te scharen, aangezien hun handelen zelden wordt gekenmerkt door een winstoogmerk.22 Ook het IBFD schaart overheden onder haar definitie van non-proforganisaties.23

Het voorgaande illustreert dat het type instellingen dat in dit onderzoek centraal staat moeilijk in één vastomlijnde definitie is te vervatten. Wel is een aantal kenmerken aan te wijzen die publieke instellingen en semipublieke instellingen met elkaar gemeen hebben. Deze kenmerken zijn:

Uit de door mij bestudeerde en hiervoor besproken literatuur volgt dat er geen duidelijke consensus is over de definitie van de begrippen ‘publieke sector’ en ‘semipublieke sector’. De begrippen ‘maatschappelijke onderneming’ of ‘maatschappelijke instelling’ acht ik niet passend omdat hieronder doorgaans slechts de private instellingen worden begrepen die een publiek of maatschappelijk doel nastreven. Overheidsinstellingen zouden dan buiten de boot vallen, terwijl deze wel nadrukkelijk tot het onderzoeksterrein van dit proefschrift behoren.25

De fiscale term ‘algemeen nut beogende instelling’ (ANBI) is naar mijn mening evenmin geschikt. Om als ANBI te kwalificeren dient een instelling door de inspecteur als zodanig te zijn aangemerkt.26 De instelling dient hiervoor zelf een verzoek in te dienen, waarop de inspecteur vervolgens bij voor bezwaar vatbare beschikking beslist.27 Vanwege deze verplicht gestelde rangschikking kwalificeren niet alle private instellingen die nagenoeg uitsluitend of uitsluitend het algemeen nut beogen als ANBI.28 Hoewel bepaalde publiekrechtelijke lichamen van rechtswege als ANBI kwalificeren op grond van art. 5b, lid 2 AWR, is deze categorie de afgelopen jaren regelmatig van samenstelling veranderd29 en bestaat onzekerheid over de exacte reikwijdte.30 Voornoemde redenen maken het ANBI-begrip naar mijn mening ongeschikt om de groep instellingen aan te duiden die in dit onderzoek centraal staan.

Om voornoemde redenen acht ik de term non-profitorganisaties het meest geschikt om de groep organisatie aan te duiden die in dit onderzoek centraal staan. Onder een non-profitorganisatie versta ik een publiekrechtelijk of privaatrechtelijk rechtspersoon die zonder winstoogmerk een algemeen belang behartigt en voor ten minste 30% direct of indirect gefinancierd wordt uit publieke middelen. Aangezien mijn onderzoek zich richt op de fiscale wet- en regelgeving, interpreteer ik het begrip ‘algemeen belang’ in dit onderzoek als de doelen die door de fiscale wetgever zijn aangemerkt als algemeen nuttig en die zijn vastgelegd in art. 5b, lid 3 AWR. Ook voor het begrip ‘publieke middelen’ sluit ik aan bij de definitie die in een fiscale regeling is gegeven, namelijk de subjectieve onderwijs- en onderzoeksvrijstelling van art. 6b, lid 1, onderdeel Wet Vpb 1969. Onder publieke middelen dienen te worden verstaan de bekostiging van de Staat, de medeoverheden, de Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO), de Europese Unie en centrale en decentrale overheden in andere EU-lidstaten.31

Door de gekozen definitie van het begrip non-profitorganisatie valt een aantal instellingen buiten de reikwijdte van dit onderzoek, zoals sport- en muziekverenigingen, vakbonden en religieuze instellingen. Deze instellingen bekleden ook een belangrijke positie binnen onze maatschappij, maar genereren hun inkomsten doorgaans hoofdzakelijk uit contributies of donaties, en niet direct of indirect voor ten minste 30% uit publieke middelen. Sociale ondernemingen (social enterprises) vallen ook buiten de definitie. Naast het feit dat sociale ondernemingen niet duurzaam afhankelijk zijn van subsidies, kennen zij een (beperkte) winstdoelstelling.32