3.3.1.0 Introductie

De grondslag van de UPG-status berustte op art. 227 lid 2 EEG-Verdrag. Dit artikel maakte voor de Franse DOM en Algerije een uitzondering voor de volledige gelding van het gehele EEG-Verdrag. Uit kracht hiervan waren de Franse DOM en Algerije onderworpen aan:

De voorkeur voor het van toepassing verklaren van deze bepalingen in de UPG hangt, zoals hiervoor uiteengezet, samen met de omstandigheid dat de Franse DOM en Algerije in beginsel waren onderworpen aan het gehele Franse metropolitaanse recht. Aangezien het Franse metropolitaanse recht met betrekking tot bovengenoemde onderwerpen was onderworpen aan het EEG-Verdrag, zou de départementalisation van 1946 enigszins betekenisloos zijn als het Gemeenschapsrecht juist verschillend zou worden toegepast in gebieden waar het Franse metropolitaanse recht in beginsel wel van toepassing was. De onderlinge onderscheidenheid die een dergelijke constructie met zich zou brengen in de relatie tussen de Franse metropool en de overzeese departementen werd door Frankrijk ervaren als bezwaarlijk en onwenselijk. Om deze reden werd besloten een groot deel van het Gemeenschapsrecht van toepassing te verklaren op de Franse DOM en Algerije door middel van het uitdrukkelijk benoemen van enkele specifieke terreinen die na de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag rechtstreeks van toepassing zijn op de DOM en Algerije.

Een van de wezenlijke elementen van deze UPG-status is te vinden in art. 227 lid 2, derde alinea, EEG-Verdrag. Op grond van dit artikellid dragen de instellingen van de toenmalige Gemeenschap ervoor zorg dat de ‘economische en sociale ontwikkeling van die streken [de UPG] mogelijk wordt gemaakt’.2 Het belang van de UPG-regeling volgens art. 227 lid 2 EEG-Verdrag was dus prima facie dat onder andere door middel van de toepassing van bovenstaande bepalingen op de UPG, de Gemeenschap de ontwikkeling en welvaart van deze gebieden diende te bevorderen. Met betrekking tot de toepasbaarheid van de overige bepalingen van het EEG-Verdrag zouden op grond van art. 227 lid 2, tweede alinea, EEG-Verdrag uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag, dus op 1 januari 1960,3 beschikkingen worden vastgesteld door de Raad op voorstel van de Commissie. Deze beschikkingen hebben echter nooit het licht gezien.4 Een mogelijke verklaring voor het ontbreken van deze beschikkingen is de omstandigheid dat de Algerijnse onafhankelijkheidsoorlog eind jaren vijftig van de vorige eeuw in volle gang was.5 Daarnaast is gesuggereerd dat destijds de Franse DOM vergeleken met Algerije van een ondergeschikt belang waren, met als gevolg het uitblijven van nadere bepalingen over de toepasbaarheid van overige delen van het Gemeenschapsrecht.6 Onzeker was immers of Algerije, destijds het belangrijkste UPG, onder het UPG-regime zou blijven vallen.

Hoewel de nader specifiërende beschikkingen van de Raad uitbleven, heeft het Hof van Justitie in zijn rechtspraak het een en ander verduidelijkt over de strekking van de UPG en de status van deze gebieden binnen het raamwerk van de EEG. Dat gebeurde in bijvoorbeeld Hansen.7Hansen betreft een Duitse prejudiciële zaak die betrekking heeft op het Franse overzeese departement Guadeloupe. Hierin geeft het Hof van Justitie de nodige overwegingen over de toepasselijkheid van verdragsbepalingen, in het bijzonder het non-discriminatiebeginsel van art. 95 EEG-Verdrag, op de Franse DOM. Een van de prejudiciële vragen in deze zaak is of art. 227 lid 2 EEG-Verdrag aldus moet worden uitgelegd dat de belastingvoorschriften die verankerd zijn in Deel III, zoals art. 95 EEG-Verdrag, ook vallen onder de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen in de zin van art. 227 lid 2 EEG-Verdrag. Er was twijfel ontstaan over de toepassing van belastingbepalingen in het Franse DOM, omdat belastingbepalingen ontbraken in de opsomming van art. 227 lid 2 EEG- Verdrag. De Commissie nam het standpunt in dat deze belastingbepalingen niet van toepassing zijn ten aanzien van het Franse DOM, omdat deze bepalingen niet expliciet worden vermeld in art. 227 lid 2 EEG-Verdrag. De Franse regering, daarentegen, voerde aan dat, aangezien de Franse DOM ‘als integrerend deel van de Franse Republiek tot de Gemeenschap behoren’, alle bepalingen van het Verdrag van rechtswege gelding hebben op de DOM.8 Dit standpunt van de Franse regering komt volledig overeen met de beweegredenen van de Franse Republiek om de DOM op een nauwe wijze te betrekken bij de EEG. Deze nauwe betrokkenheid tussen de Franse metropool en de overzeese departementen, waar in beginsel het recht van de Franse metropool gold, zou ervoor zorgen dat naar Gemeenschapsrecht geen onderscheid zou bestaan tussen de Franse metropool en de Franse DOM. In zijn overwegingen toont het Hof van Justitie zich aan de zijde van de Franse regering. Het Hof van Justitie overweegt:

Art. 95 EEG-Verdrag was naar het oordeel van het Hof van Justitie – hoewel niet uitdrukkelijk daarnaar wordt verwezen in art. 227 lid 2 EEG-Verdrag – wel van toepassing op de fiscale behandeling van producten die afkomstig waren uit dit Franse DOM. Anders gezegd oordeelt het Hof in deze zaak dat de Franse DOM, vanwege hun nauwe integratie in de Franse metropool, binnen de territoriale werkingssfeer van het EEG-Verdrag, in het bijzonder art. 96 EEG- Verdrag, vallen.

Dit standpunt van het Hof van Justitie is vervolgens bevestigd in de zaak Coopérative agricole d’approvisionnement des Avirons.10 Deze zaak betrof een prejudiciële vraag van het Tribunal d’instance te Saint-Denis, Réunion (thans een DrOM met UPG-status) aan het Hof van Justitie over de uitleg van een aantal bepalingen van Verordening 2727/75, houdende een gemeenschappelijke ordening van de markten in de sector granen. Een van de prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie was of ‘de inning van de invoerheffingen van Verordening nr. 2727/75 niet in strijd is met de letter en de geest van deze regeling [de UPG- regeling, GK] en met vorenbedoeld non-discriminatiebeginsel’, voor zover vaststaat dat de maisimporteurs van Réunion mede door hun geografische ligging gedwongen zijn zich buiten de Gemeenschap tegen een hogere dan de communautaire prijs te bevoorraden.11 Het Hof van Justitie beantwoordt deze vraag als volgt:

Het Hof van Justitie verwierp het standpunt van de wederpartij, die aanvoerde dat de gelijke behandeling van de UPG en de rest van de Gemeenschap discriminatoir is. Het eiland Réunion is, met andere woorden, naar de opvatting van het Hof van Justitie niet wezenlijk anders dan de rest van de Gemeenschap waar het Gemeenschapsrecht onverkort geldt.13 In beide uitspraken, zowel Hansen als Coopérative agricole d’approvisionnement des Avirons, wordt geoordeeld dat er een grondslag is voor de toepassing van het gehele Gemeenschapsrecht op de UPG. Deze grondslag is verdragsrechtelijk (EEG- Verdrag), maar in de overwegingen van het Hof van Justitie tevens constitutioneelrechtelijk van aard. De constitutionele positie van het desbetreffende gebied naar nationaal recht is volgens het Hof van Justitie eveneens van belang.

De hoofdregel met betrekking tot de toepasbaarheid van het EEG-recht in de UPG, zoals verwoord in Hansen en Coopérative agricole d’approvisionnement des Avirons, is door het Hof van Justitie ietwat genuanceerd en enigszins beperkt in een tweetal uitspraken dat werd gedaan in de jaren negentig van de vorige eeuw over onder andere art. 227 lid 2 EEG-Verdrag: Legros14 en Lancry.15 Beide uitspraken hebben betrekking op het zogenoemde ‘octroi de mer’. Bij beschikking van de Raad inzake de regeling voor de heffing, in de Franse overzeese departementen, op over zee aangevoerde goederen (zoge noemd octroi de mer) werd bepaald dat vanwege de kleinschaligheid en andere problemen van de DOM bepaalde productiesectoren gedeeltelijk of geheel konden worden vrijgesteld van de heffing.16 In Legros concludeert A-G Jacobs dat de octroi de mer-beschikking ongeldig is, omdat deze beschikking derogaties mogelijk maakt ten aanzien van de DOM met betrekking tot de terreinen die staan in art. 227 lid 2 EEG-Verdrag.17 Het Hof van Justitie volgt in deze zaak niet de redenering van A-G Jacobs, vanwege de omstandigheid dat in de prejudiciële verwijzing niet is verzocht om uitspraak te doen over de rechtsgeldigheid van de octroi de mer-beschikking.18 Pas in Lancry komt het Hof van Justitie terug op het fenomeen van het octroi de mer. Uit deze uitspraak blijkt dat het Hof van Justitie een sterke voorkeur heeft voor de hiervoor uiteengezette opvatting van A-G Jacobs ten aanzien van het octroi de mer. In Lancry oordeelt het Hof van Justitie namelijk dat de Raad geen afwijkende regelingen kan stellen ten opzichte van de DOM met betrekking tot de terreinen die uitdrukkelijk zijn vermeld in art. 227 lid 2 EEG-Verdrag. In de woorden van het Hof van Justitie:

In deze uitspraak oordeelt het Hof dat de octroi de mer-beschikking ongeldig is, omdat zij derogaties mogelijk maakt met betrekking tot de uitdrukkelijke gronden, in casu het vrij verkeer van goederen, die staan in art. 227 lid 2 EEG-Verdrag en die rechtstreeks na de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag van toepassing zijn op de UPG.

Hoewel de arresten Legros en Lancry begin jaren negentig zijn gewezen, verschilde de benadering van het in 1997 in werking getreden Verdrag van Amsterdam met betrekking tot de toepasbaarheid van dit Verdrag op de UPG van de gedachtegang achter Legros en Lancry. In deze uitspraken stelt het Hof van Justitie namelijk dat de Raad niet kan afwijken van de toepasbaarheid van de uitdrukkelijk in art. 227 lid 2 EEG-Verdrag genoemde gronden. De rechtspositie van de UPG ten opzichte van de EG werd in het Verdrag van Amsterdam verankerd in art. 299 lid 2 EG-Verdrag. Het nieuwe art. 299 lid 1 EG-Verdrag, dat inmiddels verouderd is, kwam deels overeen met art. 227 lid 1 EEG-Verdrag. In de tussentijd was het aantal lidstaten fors uitgebreid. Ook Spanje en Portugal waren inmiddels lid van de EG. De Spaanse en Portugese overzeese gebieden vielen onder de UPG-regeling van art. 299 lid 2 EG- Verdrag. Lid 2 van deze bepaling luidde als volgt:

Ten aanzien van art. 227 lid 2 EEG-Verdrag valt op dat art. 299 lid 2 EG-Verdrag niet zozeer bepaalde terreinen noemt die van toepassing zijn op de UPG, maar het gehele EG-Verdrag in beginsel van toepassing acht voort de UPG. Er is in de literatuur wel gesteld dat de tekst van art. 299 lid 2 EG-Verdrag was gewijzigd om de uitspraken Legros en Lancry te nuanceren teneinde daarmee de ruime interpretatie van het Hof van Justitie in Hansen te handhaven.20 Het Hof van Justitie had in Hansen immers geoordeeld dat de Raad met betrekking tot alle onderwerpen derogaties kan maken ten opzichte van de toepasbaarheid van het Gemeenschapsrecht in de UPG.21 Krachtens art. 299 lid 2 EG-Verdrag werd het gehele EG-Verdrag van toepassing verklaard op de UPG. De Raad had, als deze bepaling grammaticaal wordt gelezen, de bevoegdheid om maatregelen te nemen met betrekking tot alle terreinen – zij het dat hij rekening moest houden met een aantal specifieke gronden zoals het douane- en handelsbeleid. Vermeldenswaardig is dat het Hof van Justitie in twee uitspraken die nog voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam zijn gedaan – toen de tekst van het nieuwe art. 299 EG-Verdrag evenwel reeds vast stond –, zijn standpunt in Lancry enigszins heeft bijgesteld. In zowel Chevassus-Marche22 als Sodiprem-SARL & Roger Alber SA23 toont het Hof van Justitie veel begrip voor het afgelegen en insulaire karakter van de UPG. In deze zaken komt het Hof van Justitie tot het oordeel dat alle vrijstellingen van de Raad, die worden genomen met betrekking tot welke grond dan ook, noodzakelijk, evenredig en nauwkeurig dienen te zijn.24 De Raad heeft derhalve de bevoegdheid met betrekking tot de toepasbaarheid van de Gemeenschapsrecht vrijstelling te verlenen aan de UPG, indien deze vrijstelling beperkend wordt uitgelegd.25 Een gereserveerde houding van de Raad bij het opstellen van afwijkingen van het Gemeenschapsrecht is derhalve noodzakelijk. De verdragswijzing van Amsterdam lijkt te suggereren dat Hansen wordt beaamd en Légros en Lancry worden gecorrigeerd: er is immers een brede grondslag voor toepasselijkheid en een brede grondslag voor afwijkingen. Opvallend is dat de constitutionele grondslag die in Hansen is genoemd, niet wordt overgenomen in het Verdrag noch andere arresten van het Hof van Justitie.

De huidige rechtsgrondslag voor de UPG is te vinden in art. 355 sub 1 VwEU jo. 349 VwEU.26 In art. 52 lid 1 VEU staat vermeld dat de Verdragen van toepassing zijn op de lidstaten van de Unie. Art. 355 VwEU noemt de gevallen op waarbij het Unierecht op een atypische wijze doorwerkt. In het eerste sub wordt thans vermeld:

Art. 349 VwEU betreft in hoofdlijnen de regulering van de UPG- regeling.27 Hierin wordt gesteld dat, gezien de bijzondere karakteristieken van de UPG, de Raad op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, specifieke maatregelen kan nemen ten aanzien van bijvoorbeeld de voorwaarden voor de toepassing van de Verdragen op de UPG. De tweede alinea van art. 349 VwEU verduidelijkt dat de specifieke maatregelen zoals bedoeld in de eerste alinea met name betrekking hebben op ‘het douane- en handelsbeleid, het fiscale beleid, vrijhandelszones, het landbouw- en visserijbeleid, voorwaarden voor het aanbod van grondstoffen en essentiële consumptiegoederen, staatssteun en de voorwaarden voor toegang tot de structuurfondsen en tot horizontale programma’s van de Unie’. De laatste volzin van de eerste alinea VwEU stelt:

De bepaling van art. 299 EG-Verdrag is derhalve opgesplitst.28 De lidstaten van de Unie worden thans opgesomd in art. 52 VEU.29Art. 355 VwEU bepaalt het toepassingsbereik van het Unierecht voor onder andere de UPG en art. 349 VwEU regelt de bevoegdheid van de Raad om op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement specifieke maatregelen te nemen voor de UPG ten aanzien van de toepasbaarheid van het Europees Unierecht. De reden voor deze splitsing van art. 299 EG-Verdrag over meerdere bepalingen wordt gevonden in de omstandigheid dat de opstellers van de Verdragen deze splitsing om evenwel onbenoemde redenen duidelijker en logischer vonden.30