5.7.5.5 Verplichting tot het toepassen van noodzakelijke financiële correcties

In de Europese subsidieregelgeving aangaande de migratiefondsen, de structuurfondsen en het Europees Visserijfonds zijn geen specifieke sancties en maatregelen te vinden als bedoeld in de artikelen 4 en 5 van de Verordening nr. 2988 /95.1 Uit het besproken arrest Griekse Maïs vloeit voort dat zij ook dan moeten optreden tegen onregelmatigheden.2 In de toepasselijke Europese subsidieregelgeving is in veel gevallen wel neergelegd dat de lidstaat de financiële correcties toepast die noodzakelijk zijn in verband met eenmalige of systematische onregelmatigheden die bij concrete acties of OP’s zijn geconstateerd.3 Deze correcties bestaan in een volledige of gedeeltelijke intrekking van de Europese subsidie aan het OP. Met andere woorden: de Europese subsidie dient geheel of gedeeltelijk te worden teruggevorderd. De lidstaat dient daarbij rekening te houden met de aard en de ernst van de onregelmatigheden en met het financiële verlies voor de fondsen.

Het gaat bij deze toe te passen financiële correcties om maatregelen in de zin van artikel 4 van de Verordening nr. 2988/95. Anders dan bij de verplichting tot het terugbetalen van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen die is neergelegd in de Europese landbouwsubsidieverordeningen, is de verplichting tot terugvordering in voormelde Europese subsidieregelingen beperkt tot situaties waarin zich onregelmatigheden hebben voorgedaan. Dit betekent dat geen Europese verplichting tot terugvordering bestaat indien het nationale uitvoeringsorgaan fouten maakt, die niet ook verband houden met het in strijd met het Eu-recht handelen of nalaten van de eindontvanger van de Europese subsidie. In paragraaf 5.7.5.2 is de vraag opgeworpen in hoeverre de omstandigheid dat een nationaal uitvoeringsorgaan een Europese subsidie ten onrechte niet heeft aangemeld bij de Europese Commissie, omdat sprake zou kunnen zijn van staatssteun tot het oordeel leidt dat sprake is van een onregelmatigheid. Hierover bestaat nog geen jurisprudentie.

De verplichting tot het toepassen van financiële correcties is niet beperkt tot de periode waarin het bedrag van de Europese subsidie nog niet definitief is vastgesteld. Dit betekent dat een financiële correctie ook moet worden toegepast, wanneer de onregelmatigheid wordt ontdekt indien het project al is afgesloten. In de desbetreffende Europese subsidieregeling zijn voorts geen uitzonderingen neergelegd op grond waarvan een nationaal uitvoeringsorgaan van terugvordering kan afzien. De terugvordering wordt dan ook alleen beperkt door de nog te bespreken verjaringstermijnen en het ongeschreven vertrouwensbeginsel.4 Indien de financiële correctie inhoudt dat meer wordt teruggevorderd dan de op grond van de onregelmatigheden onverschuldigd betaalde bedragen en de correctie ter afschrikking is opgelegd, is sprake van een administratieve sanctie.5

Omdat de Europese subsidieregelgeving niet per onregelmatigheid aangeeft hoeveel Europese subsidie moet worden teruggevorderd, probeert de Europese Commissie de door de lidstaten uit te voeren financiële correcties te beïnvloeden door middel van administratieve soft law. Een voorbeeld bieden de Richtsnoeren voor het vaststellen van financiële correcties voor door de structuurfondsen en het cohesiefonds medegefinancierde uitgaven, in geval van niet-naleving van de regels inzake overheidsopdrachten.6 Hoewel het strikt genomen gaat om beleidsregels van de Europese Commissie over haar eigen bevoegdheid om financiële correcties aan de lidstaten op te leggen, beveelt zij de lidstaten aan dezelfde correcties toe te passen. Zoals in hoofdstuk 4 besproken zijn nationale uitvoeringsorganen geneigd deze richtsnoeren te volgen.7 Hierdoor wordt voorkomen dat de lidstaat de Europese Commissie meer moet terugbetalen, dan het nationaal uitvoeringsorgaan terugvordert van de eindontvanger van de Europese subsidie.

Wanneer het project door verschillende partijen is uitgevoerd en onregelmatigheden zijn gepleegd, maken de Europese subsidieregelingen niet altijd expliciet duidelijk van welke partij de Europese subsidie en de cofinanciering moeten worden teruggevorderd.8 Uit de jurisprudentie waarin het gaat om Europese subsidies die rechtstreeks door de Europese Commissie worden verstrekt, volgt dat in dat geval de bewoordingen van de toekenningsbeschikking en de bijlagen daarbij zo duidelijk en nauwkeurig moeten zijn, dat de ontvanger van de Europese subsidie als voorzichtig en bezonnen marktdeelnemer wel moest weten dat hij, in geval van onregelmatigheden bij de uitvoering van het project, aan wie deze ook moeten worden toegerekend, als enige partij tegenover de Europese Commissie financieel verantwoordelijk is voor het bedrag van de verstrekte Europese subsidie.9

De financiële correcties die de lidstaten moeten opleggen, lijken alleen te zien op de intrekking en terugvordering van wederrechtelijk ontvangen Europese subsidies en niet op de nationale cofinanciering. Op de cofinanciering wordt in de volgende paragraaf verder ingegaan.

De Europese subsidieregelgeving die in deze paragraaf aan de orde is, voorziet verder niet expliciet in administratieve sancties die door nationale uitvoeringsorganen moeten worden opgelegd. In dat geval verplicht het beginsel van loyale samenwerking tot het nemen van nationale maatregelen op grond waarvan het opleggen van administratieve sancties mogelijk is.10 Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt immers dat wanneer zich onregelmatigheden voordoen, enkel de terugvordering van de Europese subsidie onvoldoende afschrikkend is.11 Het voorgaande wordt bevestigd door artikel 30 van de Commissieverordening nr. 1828/2006. Uit deze bepaling blijkt dat de Europese Commissie ervan uitgaat dat in verband met onregelmatigheden ook administratieve of strafrechtelijke sancties worden opgelegd. Analoog aan de specifieke administratieve sancties die zijn neergelegd in de Europese landbouwsubsidieverordeningen, eist het Europese recht dat deze nationale sancties berusten op een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag.12 Verder volgt uit het reeds besproken arrest Griekse maïs dat de op te leggen sancties gelijkwaardig, doeltreffend, afschrikkend en evenredig moeten zijn.

Het Hof van Justitie heeft de vraag in hoeverre Europese terugvorderingsverplichtingen in een Europese verordening als directe bevoegdheidsgrondslag kunnen dienen voor nationale uitvoeringsorganen tot nog toe ontweken.13 Deze vraag moet derhalve vooralsnog naar nationaal recht worden beantwoord.