5.7.5.3 Het gemeenschappelijk stelsel van administratieve maatregelen en sancties in de Europese landbouwsubsidieverordeningen

In de meeste Europese landbouwsubsidieverordeningen is een gemeenschappelijk stelsel van administratieve maatregelen en sancties terug te vinden die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd, zodat zij zich lenen voor rechtstreekse toepassing door nationale uitvoeringsorganen.

Administratieve sancties kunnen worden opgelegd indien sprake is van opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden.1 In de praktijk komt het desondanks regelmatig voor dat op grond van artikel 5, tweede lid, van de Verordening nr. 2988/95 in specifieke Europese landbouwsubsidieregelgeving administratieve sancties moeten worden opgelegd, ongeacht de vraag of sprake is van opzet of nalatigheid.2 Voor opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden geldt in de meeste gevallen wel dat zwaardere sancties zijn voorgeschreven.3 De begrippen opzet en nalatigheid hebben een Unierechtelijke inhoud, nu de bepalingen waarin deze begrippen zijn neergelegd voor de vaststelling van hun betekenis en draagwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijzen.4 Dit neemt niet weg dat het uiteindelijk aan de nationale rechter is om vast te stellen of in het concrete geval sprake is van opzet of nalatigheid.5 Dit heeft tot gevolg dat de nationale rechter een volle toets moet verrichten.

De mogelijke administratieve sancties zijn opgesomd in artikel 5, eerste lid, van de Verordening nr. 2988/95. Deze sancties gaan verder dan de ontneming van het wederrechtelijk ontvangen voordeel.6 Het gaat om administratieve boetes;7 een betaling van een bedrag dat groter is dan de wederrechtelijk ontvangen of ontdoken bedragen;8 volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de communautaire regeling toegekend voordeel, ook al heeft de betrokkene dit voordeel slechts ten dele wederrechtelijk genoten;9 uitsluiting of intrekking van het voordeel voor een periode die volgt op die waarin de onregelmatigheid heeft plaatsgevonden;10 tijdelijke intrekking van een voor deelneming aan een communautaire steunregeling benodigde goedkeuring of erkenning11 en het verlies van een zekerheid of borgsom die is gesteld ter waarborging van de naleving van de voorwaarden waarin een regeling voorziet, of het opnieuw verschaffen van het bedrag van een ten onrechte vrijgegeven zekerheid.12 Uitsluiting voor een bepaald bedrag bovenop de weigering van de Europese subsidie is mogelijk op grond van artikel 5, eerste lid, onder g, van de Verordening nr. 2988/95.13 Dit bedrag moet worden verrekend met Europese landbouwsubsidies waarvoor de drie daaropvolgende jaren aanvragen worden ingediend.

Voormelde administratieve sancties zijn met name terug te vinden in de Europese landbouwsubsidieverordeningen. In deze verordeningen is precies voorgeschreven in welke gevallen welke sanctie moet worden opgelegd. Deze regelgeving gaat er voorts van uit dat de sancties worden opgelegd in het kader van de beoordeling van de aanvraag om betaling van een Europese subsidie.14 Op dat moment zijn hoogstens voorschotten verstrekt. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt dat de voorziene administratieve sancties echter ook moeten worden opgelegd, indien de onregelmatigheden worden ontdekt na betaling van de Europese subsidie, behoudens de verjaringstermijnen van de Verordening nr. 2988/95.15 In dat geval wordt dus niet volstaan met de terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen. Deze jurisprudentielijn wordt gemotiveerd met de zinsnede dat het voor het nationale uitvoeringsorgaan onmogelijk is om ten aanzien van elke aanvraag een controle ter plaatse uit te voeren.16 Het voorgaande betekent wel dat een eindontvanger van een Europese landbouwsubsidie pas na het verstrijken van de verjaringstermijn erop mag vertrouwen dat geen administratieve sancties meer zullen worden opgelegd.

Een administratieve maatregel houdt in dat een wederrechtelijk verkregen voordeel wordt ontnomen.17 Daarbij kan het in de eerste plaats gaan om de verplichting om wederrechtelijk geïnde bedragen — zoals de Europese subsidie — terug te betalen.18 In de meeste Europese landbouwsubsidieverordeningen is exact bepaald voor hoeveel Europese subsidie een landbouwer in aanmerking komt en welke kosten subsidiabel zijn.19 Indien een nationaal uitvoeringsorgaan tot de condusie komt dat een eindontvanger meer Europese subsidies heeft ontvangen dan waarop hij ingevolge de Europese landbouwsubsidieregelgeving recht heeft, is sprake van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen. In de Europese landbouwsubsidieverordeningen is vervolgens voor eindontvangers van de Europese subsidie de verplichting neergelegd om onverschuldigd ontvangen Europese subsidies met rente20 terug te betalen.21 De vraag rijst of uit deze verplichting direct de bevoegdheid voortvloeit voor het nationale uitvoeringsorgaan dat de Europese subsidie heeft verstrekt om een daartoe strekkend terugvorderingsbesluit te nemen. Artikel 49, eerste lid, van de Commissieverordening nr. 612/2009 (exportrestituties) lijkt wel hierop te duiden. Uit het verslag van de Europese Rekenkamer betreffende de terugvorderingen van onverschuldigde betalingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid blijkt echter dat de Europese Commissie er desondanks vanuit gaat dat de terugvordering wordt beheerst door het nationale recht.22 Voor de hand ligt dat nationale uitvoeringsorganen wel direct bevoegd zijn om een terugvorderingsbesluit te nemen, maar de daadwerkelijke invordering overeenkomstig het nationale recht geschiedt. Hierover bestaat nog geen jurisprudentie. In artikel 5 ter van de Commissieverordening nr. 885/2006 is wel neergelegd dat onverminderd de andere handhavingsmaatregelen waarin het nationale recht voorziet, de lidstaten elke nog openstaande vordering op een begunstigde die overeenkomstig het nationale recht is komen vast te staan, verrekenen met welke betaling dan ook die het voor de inning van de vordering verantwoordelijke betaalorgaan in de toekomst aan dezelfde begunstigde moet doen. Deze bepaling kan door nationale uitvoeringsorganen rechtstreeks worden toegepast, mits in het nationale recht het orgaan is aangewezen dat bevoegd is om de desbetreffende Europese landbouwsubsidie te verstrekken.23

Ten tweede wordt ook het volledige of gedeeltelijke verlies van de zekerheid die is gesteld ter ondersteuning van het verzoek om het toegekende voordeel of bij de inning van het voorschot als een administratieve maatregel beschouwd.24 Het betreft hier een andere soort zekerheid dan die is genoemd in artikel 5, eerste lid, onder f, van de Verordening nr. 2988 /95. De administratieve sanctie ziet op intrekking van een zekerheid die moet waarborgen dat de eindontvanger van de Europese subsidie zijn verplichtingen naleeft. De administratieve maatregel betreft de intrekking van een zekerheid die is gesteld ter ondersteuning van de aanvraag dan wel een verzoek om een voorschot. Ook wanneer de intrekking van deze laatste zekerheid ertoe leidt dat uiteindelijk een bedrag moet worden betaald aan het nationaal uitvoeringsorgaan, is sprake van een administratieve maatregel. De intrekking van de zekerheid die wordt gevraagd ter hoogte van het verkregen voorschot op een uitvoerrestitutie, indien zich onregelmatigheden hebben voorgedaan is derhalve niet als een (punitieve) sanctie aan te merken.25

Als gezegd is de verplichting tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen die is neergelegd in de specifieke landbouwsubsidieverordeningen niet beperkt tot gevallen waarin de onverschuldigdheid is te herleiden tot een onregelmatigheid.26 Steeds wanneer in strijd met de geldende regels een Europese subsidie is verstrekt, is sprake van een onverschuldigd betaald subsidiebedrag, dat in beginsel moet worden teruggevorderd.27 Voorts bestaat wat betreft Europese landbouwsubsidies waarvoor geldt dat slechts 50% van de subsidiabele kosten met Europese subsidies wordt gefinancierd en sprake is van nationale cofinanciering, onduidelijkheid over de vraag of op grond van de Europese subsidieregelgeving ook een verplichting bestaat om de nationale cofinanciering terug te betalen. Hierop zal in paragraaf 5.7.5.6 nog nader worden ingegaan.

Indien een eindontvanger van een Europese landbouwsubsidie meer oppervlakten heeft opgegeven dan subsidiabel zijn, is het wederrechtelijk voordeel gemakkelijk vast te stellen. Hetzelfde geldt indien van opgegeven subsidiabele kosten niet kan worden aangetoond dat ze daadwerkelijk zijn betaald. Soms is het echter lastig vast te stellen wat de financiële consequentie is van het niet-naleven van een subsidieverplichting, zoals een termijn of een GLB-randvoorwaarde. De Europese Commissie heeft ten aanzien van de niet-naleving van de GLB-randvoorwaarden bepaald tot welke kortingen dit moet leiden. Indien de Europese subsidie reeds is uitbetaald en deze kortingen worden opgelegd, is niet duidelijk in hoeverre het om ontneming van het wederrechtelijk voordeel dan wel om administratieve sancties gaat.28

In artikel 4, vierde lid, van de Verordening nr. 2988/95 is uitdrukkelijk bepaald dat het opleggen van een maatregel niet als een sanctie wordt beschouwd.29 Voor administratieve sancties staat wel vast dat het om sancties gaat; de discussie gaat over de vraag of sprake is van een punitieve sanctie. Alle voormelde administratieve sancties worden opgelegd bovenop de weigering van de ten onrechte aangevraagde Europese subsidie of de intrekking van reeds betaalde Europese subsidies. Deze sancties lijken dus in veel gevallen als punitief aan te merken.30

De aansprakelijkheid waarop de administratieve sancties — neergelegd in de Europese landbouwsubsidieverordeningen — zijn gegrond, is echter van objectieve aard.32 Dit betekent dat de sanctie ook wordt opgelegd, indien geen sprake is van schuld van de eindontvanger van de Europese subsidie. Voor zover de administratieve sancties zijn aan te merken als punitief, rijst de vraag in hoeverre deze objectieve aansprakelijkheid zich verdraagt met het in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde beginsel 'geen straf zonder schuld'. Het Hof van Justitie heeft in een aantal al wat oudere arresten uitgemaakt dat administratieve sancties die op grond van de Europese landbouwsubsidieverordeningen worden opgelegd, zoals de uitsluiting, niet van strafrechtelijke aard zijn en voormeld beginsel daarom niet van toepassing is.33 Volgens het Hof van Justitie gaat het om specifieke administratieve instrumenten, die integrerende bestanddelen van Europese subsidieregelingen vormen en een goed financieel beheer van de openbare middelen van de EU moeten verzekeren.34 Het Hof acht daarbij van belang dat de overtreden regels uitsluitend gelden voor marktdeelnemers die er in alle vrijheid voor hebben gekozen een beroep te doen op een landbouwsteunregeling.35

Op deze jurisprudentie is in de literatuur veel kritiek uitgeoefend; zeker indien een administratieve sanctie ertoe leidt dat een boete moet worden betaald, is voor sommigen helder dat vanuit EVRM-perspectief sprake is van een 'criminal charge'.36 Daartegenover staat dat ook is betoogd dat sprake is van een contract tussen de subsidieontvanger en de subsidieverstrekker, zodat de boete in dat geval geen 'criminal charge' is37 Het was lange tijd echter de vraag of het Hof van Justitie met de overweging dat geen sprake is van sancties van strafrechtelijke aard ook had bedoeld dat geen sprake is van een 'criminal charge' in de zin van artikel 6 EVRM. In de literatuur is wel betoogd dat het Hof van Justitie een driedeling hanteert wat betreft de op te leggen sancties, namelijk de administratieve maatregelen (waartoe een herstelsanctie als de terugvordering behoort), de administratieve sanctie (waaronder punitieve sancties als de uitsluiting en de boete) en de sancties van strafrechtelijke aard.38 Dat de sanctie niet van strafrechtelijke aard is, betekent volgens deze lijn niet dat geen sprake is van een punitieve sanctie waarop artikel 6 EVRM van toepassing is. De omstandigheid dat het Hof van Justitie op de administratieve sancties het beginsel 'geen straf zonder schuld' zonder meer niet van toepassing acht, betekent impliciet uiteraard wel dat artikel 6 EVRM niet van toepassing werd geacht op dergelijke sancties. Dit beginsel is immers neergelegd in artikel 6, tweede lid, van het EVRM.

Voormelde rechtspraak wordt door sommigen verklaard door de mogelijke angst dat te veel nadruk op het punitieve karakter van de administratieve sancties tot zodanige materiële en procedurele vereisten zou kunnen leiden, dat het onmogelijk zou worden om de sancties effectief toe te passen.39 Anderen geven aan dat voormelde jurisprudentie is ingegeven door het feit dat de EG lange tijd niet bevoegd was om strafrechtelijke sancties vast te stellen.40 Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is dit laatste achterhaald,41 zodat het de vraag was of het Hof van Justitie nog steeds van mening zou zijn dat de sancties die in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid worden opgelegd, niet zijn aan te merken als een 'criminal charge'. Een aanwijzing dat het Hof van Justitie van gedachten zou zijn veranderd, werd gevonden in het Spector Photo Group42In dit arrest - geen Europese subsidiezaak - komt het Hof van Justitie tot het oordeel dat een bestuurlijke boete waarbij sprake was van een wettelijk vermoeden van schuld, wel als een 'criminal charge' moet worden aangemerkt.43 Dit betekent dat beginselen als het 'vermoeden van onschuld' en 'geen straf zonder schuld' onverkort van toepassing zijn. Volgens de rechtspraak van het EHRM staan deze beginselen bij 'criminal charges' echter niet in de weg aan een stelsel van objectieve 'strafrechtelijke' aansprakelijkheid, mits rekening wordt gehouden met de ernst van de betrokken belangen en de rechten van de verdediging in acht worden genomen.44

Inmiddels heeft het Hof van Justitie in het arrest Bonda uitgemaakt dat de voormelde jurisprudentielijn uit de arresten Duitsland/Commissie en Kilserei Champignon Hofmeister onverkort geldt.45 In deze zaak gaat het om een uitsluiting van een Poolse landbouwer voor een bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte, bovenop het verlies van de steun voor het desbetreffende jaar. Het bedrag waarvoor de landbouwer wordt uitgesloten, wordt verrekend met de steunbetalingen waarop de landbouwer aanspraak kan maken op grond van de aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld.46 Op grond van het Poolse strafrecht wordt de desbetreffende landbouwer ook veroordeeld tot een gevangenisstraf van acht maanden, die voor twee jaar voorwaardelijk wordt opgelegd en tot een geldboete van 80 keer het dagtarief van 20 PLN. In de daarop volgende procedure komt de vraag aan de orde in hoeverre sprake is van dubbele bestraffing.

Het Hof van Justitie herhaalt in r.o. 28 dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de op grond van de verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties, zoals de tijdelijke uitsluiting van de marktdeelnemer van een steunregeling, niet van strafrechtelijke aard zijn.47 Ter onderbouwing daarvan overweegt het Hof van Justitie in r.o. 29 in de eerste plaats, onder verwijzing naar het arrest Köserei Champignon Hofmeister, dat uitsluitingen ter bestrijding dienen van de talrijke onregelmatigheden die in het kader van de landbouwsteun worden begaan en die, doordat zij zwaar drukken op de begroting van de Unie, de maatregelen kunnen ondermijnen die de instellingen op dit gebied hebben getroffen om de markten te stabiliseren en de landbouwers een redelijke levensstandaard en de verbruikers bij de levering redelijke prijzen te verzekeren. In de tweede plaats herhaalt het Hof van Justitie dat de overtreden regels uitsluitend gelden voor marktdeelnemers die er in alle vrijheid voor hebben gekozen een beroep te doen op een landbouwsteunregeling.48 In de derde plaats wijst het Hof van Justitie op het in het arrest Kilserei Champignon Hofmeister genoemde argument dat de opgelegde sanctie een specifiek administratief instrument is, dat een bestanddeel van de steunregeling vormt en een goed financieel beheer van de openbare middelen van de Unie moet verzekeren.49 Volgens het Hof van Justitie is er geen enkele reden om een ander antwoord te geven met betrekking tot de in de zaak Bonda aan de orde zijnde uitsluiting.

Belangrijk is dat het Hof van Justitie expliciet ingaat op de vraag hoe voormelde jurisprudentielijn zich verhoudt tot de rechtspraak van het EHRM inzake het begrip 'criminal charge'. Het Hof zoekt in dat kader aansluiting bij het arrest Engel.50

Het Hof van Justitie komt derhalve tot de conclusie dat een uitsluiting van een landbouwer van een Europese subsidieregeling niet is aan te merken als een 'criminal charge'.60 Hier valt wel wat tegenin te brengen. In de eerste plaats ziet de jurisprudentie van het EHRM inhoudende dat geen sprake is van een 'criminal charge' indien sancties worden opgelegd wegens een overtreding van een norm die is gericht tot een specifieke groep, als gezegd met name op gevallen waarin sprake is van disciplinaire of tuchtrechtelijke sanctionering. Het Hof van Justitie acht deze jurisprudentie wel heel gemakkelijk van toepassing op de groep van Europese subsidieontvangers. De redenering dat een landbouwer zelf heeft gekozen om aan een Europese subsidieregeling deel te nemen (het zogenoemde normadressaat-criterium), acht ik niet overtuigend. Wil een landbouwer kunnen concurreren met andere landbouwers, dan is hij wel gedwongen om aan de Europese landbouwsubsidieregelingen deel te nemen. 'Vrijwillig' is in dat licht een nogal relatief begrip.61 Om dezelfde reden is het in de tweede plaats onwaarschijnlijk dat een landbouwer in de volgende jaren volgend op het jaar waarin de onregelmatigheid is vastgesteld, geen aanvraag zal indienen. Dit argument kan mijns inziens dan ook niet doorslaggevend zijn om te komen tot het oordeel dat de sanctie van uitsluiting geen repressief karakter heeft. In de derde plaats moet worden bedacht dat deze sanctie komt bovenop de terugbetaling van de Europese subsidie.

Feit is wel dat op grond van het arrest Bonda moet worden geconcludeerd dat de meeste administratieve sancties die op grond van de Europese landbouwsubsidieverordeningen moeten worden opgelegd, in de visie van het Hof van Justitie niet zullen kwalificeren als een 'criminal charge' in de zin van artikel 6 EVRM.62 Een uitzondering zou kunnen gelden voor de administratieve boetes in de zin van artikel 5, eerste lid, onder a, van de Verordening nr. 2988 /95.63 Dergelijke boetes lijken lastig als niet-repressief te kunnen worden aangemerkt. Ook hier kan het voormelde normadressaat-criterium echter tot gevolg hebben dat toch tot het oordeel wordt gekomen dat geen sprake is van een 'criminal charge'. De conclusie is dan ook dat landbouwers in het kader van aan de hen opgelegde administratieve sancties geen bescherming van de in artikel 6 EVRM en de artikelen 48 tot en met 50 van het Handvest EU neergelegde waarborgen genieten.

Het voorgaande betekent niet dat landbouwers geen enkele bescherming genieten. Widdershoven64 wijst er in dat kader terecht op dat de Verordening nr. 2988 /95 voor alle administratieve sancties het verbod van terugwerkende kracht,65 de lex mitior-regel66 en een veil aringsregeling bevat.67 Verder moet voor het opleggen van administratieve sancties een rechtsgrondslag bestaan68 en moet de administratieve sanctie voldoen aan het evenredigheidsbeginsel.69