6.5.1.1 Monistische en dualistische verantwoordingsmodellen

Murmeke heeft getracht helderheid te scheppen in deze discussie door onderscheid te maken tussen meer monistische en meer dualistische verantwoordingsmodellen. Voor zover hij het monistische verantwoordingsmodel beschrijft, kan ik mij met zijn gedachtegang verenigen. Net als hierboven betoogd, vloeit de verantwoordingsplicht in het monistische verantwoordingsmodel voort uit de hiërarchische relatie tussen raad en college. Omdat de raad niet alles zelf kan doen, besteedt hij bepaalde taken uit aan het college. Vanwege de ondergeschiktheid van het college aan de raad is eerstgenoemde echter verantwoording schuldig aan de raad.1

Minder helder is Munneke's omschrijving van het dualistische verantwoordingsmodel. Hij stelt terecht dat de ratio van dit tweede model niet kan liggen in een hiërarchische relatie, aangezien in een zuiver dualistisch stelsel sprake is van volstrekte nevenschikking. Er moet volgens Munneke dus een externe factor zijn die de verantwoordingsplicht in een dualistisch stelsel verklaart. Als externe factoren voert hij vervolgens het hoofdschap en de bijzondere legitimatie van de gemeenteraad aan.2 Deze stellingname is mijns inziens onjuist. Nu de discussie wordt gevoerd op het abstracte niveau van ideaaltypen, kan het hoofdschap van de gemeenteraad bezwaarlijk worden gezien als een onderdeel van een zuiver dualistisch stelsel. Sterker nog, er zijn veel sterkere aanwijzingen het hoofdschap van de gemeenteraad — zelfs in de betekenis van eindverantwoordelijkheid 3 - toch vooral te zien als een uitdrukking van (een restant van) een hiërarchische relatie en daardoor beter passend in het monistische verantwoordingsmodel.

Dit alles levert de vraag op of de stelling van de Staatscommissie niet moet worden omgedraaid. Is de verantwoordingsplicht eigenlijk wel te verenigen met een dualistisch stelsel? In de geschiedenis van de Gemeentewet zijn aanwijzingen te vinden dat de wetgever in het verleden op dit punt een onverenigbaarheid zag. In 1969 werd de Gemeentewet naar aanleiding van de Haarlemmermeerjurisprudentie zodanig gewijzigd, dat het college ook voor de uitoefening van medebewindstaken verantwoording schuldig was aan de gemeenteraad. Vóór `Haarlemmermeer' was de verhouding tussen het college en de gemeenteraad op het gebied van het medebewind aanzienlijk dualistischer dan daarna. Immers, de medebewindsbevoegdheden werden gezien als eigen bevoegdheden waarover de gemeenteraad niets te zeggen had. Met de erkenning dat medebewindstaken als gemeentelijke taken moesten worden gezien, werd duidelijk dat ook ten aanzien van deze medebewindstaken het hoofdschap van de gemeenteraad gold.4 Daarmee werden de medebewindstaken in de algemene, overwegend hiërarchische relatie tussen raad en college getrokken en werd de verhouding tussen raad en college op het vlak van het medebewind wellicht niet volstrekt monistisch, maar toch zeker monistischer van aard. In het gegeven dat pas naar aanleiding hiervan een verantwoordingsplicht ten aanzien van het medebewind werd geïntroduceerd, waar deze daarvóór overbodig werd geacht, kan een aanwijzing worden gezien dat voor dualistische stelsels een verantwoordingsplicht geen condicio sine qua non is. Eenzelfde ontwikkeling voltrok zich bij dezelfde gemeentewetswijziging ten aanzien van de toen voor het eerst in de wet opgenomen verantwoordingsplicht van de burgemeester. De relatie tussen raad en burgemeester kan — mede vanwege de toentertijd nog 'zuivere' Kroonbenoeming — tussen 1851 en 1969 (en overigens geruime tijd daarna) als volstrekt dualistisch worden gezien. Niettemin vloeit de ratio achter de verantwoordingsplicht ook in deze dualistische relatie voort uit de uitdrukkelijke erkenning van het hoofdschap van de gemeenteraad (een monistisch element). De regering schrijft:

Hiermee wil overigens niet gezegd zijn dat een verantwoordingsplicht niet te rijmen valt met (bepaalde vormen van) dualistische stelsels. Waar een dualistisch stelsel kan worden gezien als een stelsel met een bepaalde vorm van machtenscheiding, kan de verantwoordingsplicht de functie vervullen van `checks and balances'. Omdat de raad en college gezamenlijk deel uitmaken van het gemeentebestuur, kan een verantwoordingsplicht ervoor zorgen dat de organen zich niet volstrekt van elkaar loszingen. Dit dualistische verantwoordingsconcept kan mijns inziens echter niet leiden tot de redenering a contrario dat de raad in een monistisch stelsel geen controlerende taak heeft en een verantwoordingsplicht onlogisch zou zijn. Overigens kan men het met de laatste volzin uit het eerder weergegeven citaat van de Staatscommissie eens zijn. Echter, de reden waarom er in een klassiek monistisch stelsel minder aanleiding is om de controlefunctie een sterk profiel te geven, is gelegen in het feit dat deze functie in een monistisch systeem zodanig voor de hand ligt dat deze nauwelijks behoeft te worden geëxpliciteerd.

Aan het slot van deze paragraaf past niettemin een terugkeer naar de realiteit van het positieve recht. Hoe waardevol de hierboven weergegeven ideaaltypische scherpslijperij ook is, niet moet worden vergeten dat het voormalige noch het huidige gemeentelijke bestel een dergelijk ideaaltype belichaamt. Zoals al in hoofdstuk 2 werd aangegeven, vertoont het gemeentelijke bestel zowel monistische als dualistische trekken. Dat betekent dat de verantwoordingsplicht van het college nog steeds vanuit zowel monistische als dualistische optiek moet worden verklaard.