Financiële controle in het gemeenterecht (Dissertatieserie Vakgroep Staatsrecht Groningen) 2011/6.5.1.0:6.5.1.0 Introductie

Financiële controle in het gemeenterecht (Dissertatieserie Vakgroep Staatsrecht Groningen) 2011/6.5.1.0

6.5.1.0 Introductie

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Ten aanzien van alles wat aan het college kan worden toegerekend, geldt dus een verantwoordingsplicht. Van deze verantwoordingsplicht wordt wel gezegd dat deze in het oude stelsel een dualistisch element vormde.1 De regering plaatst de verantwoordingsplicht nadrukkelijk in het licht van de feitelijke veranderingen in de verhouding tussen gemeenteraad en college, waarbij het college een steeds prominentere rol gekregen heeft. De regering schrijft:

"Geconfronteerd met deze dualistische ontwikkeling, heeft de gemeentewetgever steeds opnieuw getracht om deze te integreren in het institutionele stelsel met handhaving van het monistisch uitgangspunt. Zo ook bij de jongste herziening van de gemeentewet, die in 1994 haar beslag heeft gekregen. Dat heeft geresulteerd in de geleidelijke introductie van dualistische elementen — zij het schoorvoetend, omdat zij in zekere zin wezensvreemd zijn aan het stelsel — zoals de uitbouw van een controle- en verantwoordingsrelatie tussen raad en college met als culminatiepunt de introductie van de vertrouwensregel in 1948. Daarmee erkende de gemeentewetgever de onomkeerbaarheid van de feitelijke ontwikkeling en poogde hij recht te doen aan een rolverdeling tussen college en raad die meer en meer de trekken was gaan vertonen van een rolverdeling die bestaat tussen regering (bestuur) en parlement (controle)."2

Deze redenering gaat uit van een veronderstelling die ook bij de Staatscommissie heeft geleefd: dat een verantwoordingsplicht wezensvreemd is aan een monistisch stelsel. De Staatscommissie schrijft:

"In de klassieke opvatting over het Nederlandse gemeentebestuur ontbreekt het controlerende primaat. De formele structuur van het gemeentebestuur is immers overwegend monistisch van aard, hetgeen een hoge mate van eenheid tussen het algemeen en het dagelijks bestuur veronderstelt. Controle van de gemeenteraad op het doen en laten van het college is fundamenteel in strijd met deze veronderstelling, omdat dat zou betekenen dat er geen eenheid van beleid zou zijn. Anders gezegd: in een strikt monistisch stelsel zou controle van de raad op het college betekenen dat de raad zichzelf controleert. Hier moet als relativering aan worden toegevoegd dat ook in monistische stelsels of verenigingsstructuren er uiteraard door het algemeen bestuur controle wordt uitgeoefend op het dagelijks bestuur. In die zin is het beeld van de zich zelf controlerende gemeenteraad wat te scherp. Bovendien moet worden vastgesteld dat inzake de gemeente al snel via de sfeer van het medebewind meer dualistische verhoudingen werden geschapen tussen raad en college. Ondanks deze relativeringen kan worden vastgehouden aan het beeld dat in een klassiek monistisch stelsel waarin de gemeenteraad aan het hoofd van het bestuur staat er minder aanleiding is om de controlefunctie een sterk profiel te geven."3

Met deze veronderstelling gaat de Staatscommissie mijns inziens te kort door de bocht. Zij geeft blijk van een opmerkelijke opvatting over wat een strikt monistisch systeem is en lijkt ervan uit te gaan dat een strikt monistisch systeem synoniem is aan een volstrekt gebrek aan bewegingsvrijheid bij de executieve. Het beeld van de zichzelf controlerende gemeenteraad is daardoor meer dan "wat" te scherp. De woorden monisme en dualisme kunnen namelijk uitsluitend verklarende waarde hebben, wanneer ze worden toegepast op de verhouding tussen twee organen. Zelfs in een uiterst, ideaaltypisch, monistisch model is hiervan sprake. Een dergelijk bestel zal een hoge mate van verwevenheid kennen, waarbij het college louter uitvoerende en/of een beperkt aantal gemandateerde bevoegdheden heeft en alle collegeleden door de raad benoemd worden. Desalniettemin is sprake van twee verschillende organen en dient een verantwoordingsplicht als middel voor het ene orgaan om het andere te controleren.

Een dergelijke plicht is mijns inziens ook niet wezensvreemd aan een ideaal-typisch monistisch stelsel. In zo'n stelsel volgt uit de hiërarchische relatie dat het college (zijnde het ondergeschikte orgaan) bij of na de uitoefening van zijn bevoegdheden door de raad (het hogere orgaan) kan worden gecontroleerd. Net als iedere ondergeschikte zal het college zich voor zijn doen en laten ten opzichte van zijn 'baas' moeten verantwoorden. Sterker: het feit dat het ene orgaan verantwoording moet afleggen aan het andere orgaan zonder dat daar iets tegenover staat, kan als een belangrijke indicatie voor een ondergeschiktheidsrelatie worden gezien. Hooguit zou kunnen worden betoogd dat een verantwoordingsplicht in een monistisch stelsel zodanig voor de hand ligt, dat een wettelijke explicitering ervan overbodig is. Een dergelijke stellingname is echter van een wezenlijk andere orde dan het betoog dat de verantwoordingsplicht als zodanig (geschreven of ongeschreven) in een monistisch stelsel geen plaats zou hebben.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.