Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/11.4.3:11.4.3 Vraag III: Wat moeten de gevolgen zijn van de vertrouwensschending?

Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/11.4.3

11.4.3 Vraag III: Wat moeten de gevolgen zijn van de vertrouwensschending?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De door de bestuursrechter mogelijk op te leggen overheidsverplichtingen bestaan uit vernietiging van een besluit wegens een schending van het vertrouwensbeginsel (in combinatie met eventueel zelf in de zaak voorzien, in welk geval het vertrouwen direct wordt gehonoreerd) of wegens een schending van het evenredigheidsbeginsel. In dat tweede geval moet een bestuursorgaan het aangevochten besluit beter motiveren. Zoals uiteengezet in paragraaf 6.4, gaat het dan om een aan het bestuursorgaan opgelegde nadere motiveringsplicht ten aanzien van de door de belanghebbende geleden schade door de schending van gerechtvaardigd vertrouwen die niet kan leiden tot honorering van de verwachtingen.

De civielrechtelijke gevolgen van een vertrouwensschending bestaan uit een verplichting tot nakoming van de gewekte verwachtingen voor eenzijdige toezeggingen1 en mogelijk schadevergoeding bij alle drie de overheidsuitlatingen wegens wanprestatie (bevoegdhedenovereenkomsten en eenzijdige toezeggingen) of onrechtmatig overheidshandelen (toezeggingen en inlichtingen).

Een scherp onderscheid – hetgeen noch in de rechtspraak, noch in de literatuur altijd gebeurt – moet worden gemaakt tussen de soort vertrouwensschending. Is er een schending van een nakomingsverplichting of een waarheidsplicht? In dat eerste geval gaat het om het schenden van het nakomen van vertrouwen, terwijl het in het tweede geval gaat om het onrechtmatig wekken van vertrouwen. Het civiele recht maakt een duidelijk onderscheid tussen die twee, het bestuursrecht niet. 2

Type vertrouwensschending: niet-nakomen vertrouwen of ten onrechte wekken vertrouwen

Wiarda omschreef in 1971 welke gevolgen kunnen voortvloeien uit een vertrouwensschending:

“[..] indien de overheid naliet een door haar gewekte verwachting waar te maken, terwijl zij dit volgens het tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur behorende rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel wèl had moeten doen, [zal] zij verplicht [..] zijn aan de betrokkene de schade te vergoeden die hij door het niet honoreren van de gewekte verwachting heeft geleden.

Naast de gevallen waarin de overheid voor de door haar gewekte verwachtingen behoort in te staan en daarom bij niet-vervulling daarvan moet opkomen voor de schade die de betrokkene als gevolg van het niet in vervulling gaan van hetgeen hij mocht verwachten heeft geleden, staan andere gevallen waarin niettegenstaande geen primaire verplichting tot het waarmaken van de gewekte verwachting bestond, de in zijn verwachting teleurgestelde toch aanspraak kan maken op de vergoeding van de door hem geleden schade; het gaat in die gevallen dan echter niet om de schade die geleden werd doordat een gewekte verwachting die vervuld had moeten worden, niet vervuld is, doch om de schade die het gevolg was van de omstandigheid dat bij hem verwachtingen zijn gewekt, die niet voor vervulling in aanmerking kwamen.

De gevallen doen zich voor, indien de overheid verwijtbaar heeft gehandeld door grond te geven voor een verwachting waarin zij de betrokkene teleur heeft moeten stellen.

Men denke aan toezeggingen die in strijd met het recht zijn gedaan en daarom niet kunnen of mogen worden nagekomen.”3

Wiarda onderscheidt twee vormen van vertrouwensschending. De eerste is het niet waarmaken van een gewekte verwachting (in mijn terminologie: niet-nakomen van gerechtvaardigd vertrouwen), in welk geval de overheid moet opdraaien voor de schade ‘als gevolg van het niet in vervulling gaan van hetgeen de betrokkene mocht verwachten of heeft geleden’. De tweede vorm is verwijtbaar gronden geven voor een verwachting (in mijn terminologie: het schenden van een waarheidsplicht), in welk geval de schade moet worden vergoed ‘die het gevolg was van de omstandigheid dat bij de betrokkene verwachtingen zijn gewekt’. Wiarda geeft voor die tweede vorm als voorbeeld voorlichting van de zijde van de overheid waardoor bij een burger ten aanzien van zijn rechten of verplichtingen tegenover de overheid een onjuiste voorstelling is gewekt ‘zulks terwijl hij in redelijkheid op die voorstelling mocht afgaan en bij het treffen van de daarmede in verband staande maatregelen ook is afgegaan.’4

Opnieuw is de Vitesse-zaak illustratief.5 De primaire vordering tot nakoming van de toezegging tot een huurprijsverlaging kon gelet op de wettelijke bevoegdheidsverdeling niet worden toegewezen. Vitesse kon daarom geen schadevergoeding vorderen wegens het niet nakomen van de verplichtingen die voortvloeien uit een rechtshandeling (in de woorden van Wiarda ‘het niet in vervulling gaan van een verwachting’). De provincie Gelderland kon slechts aansprakelijk worden gesteld voor het ten onrechte doen van de toezegging, nu zij daarbij ten onrechte geen voorbehoud had gemaakt aan Vitesse dat nog interne goedkeuring nodig was voor een rechtsgeldige toezegging. Zij heeft dus – slechts – verwijtbaar grond gegeven voor een bepaalde verwachting, op grond waarvan zij schadeplichtig is.6

Het civiele recht maakt kortom een onderscheid tussen vertrouwen op de nakoming van een overheidsuitlatingen en vertrouwen – als gevolg van een op een overheid in een concreet geval rustende waarheidsplicht – op de juistheid/volledigheid van een overheidsuitlating en koppelt daaraan verschillende rechtsgevolgen. 7 In hoofdstuk 8 en 9 heb ik geconstateerd dat de civiele rechter strikt vasthoudt aan deze twee verschillende vormen van vertrouwensschending. Een schadevergoeding wegens een schending van gerechtvaardigd vertrouwen in de vorm van het niet nakomen van verplichtingen die voortvloeien uit een rechtshandeling leidt tot vergoeding van het positief belang (de teleurgestelde burger moet in de (financiële) positie worden gebracht waarin hij zou hebben verkeerd als de toezegging zou zijn nagekomen), terwijl de schadevergoedingsplicht in geval van het ten onrechte wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat bepaalde inlichtingen juist en volledig zijn leidt tot vergoeding van het negatief belang (de dispositieschade, de schade die is geleden onder invloed van de geschetste onjuiste voorstelling van zaken, terwijl de burger bij afwezigheid van die voorstelling van zaken andere keuzen zou hebben gemaakt, en bij die keuzen geen schade was ontstaan). 8

De bestuursrechter daarentegen maakt geen principieel onderscheid tussen deze twee vormen van vertrouwensschending. 9 Niet alleen kijkt hij primair naar verwachtingen die een recht scheppen op nakoming in de vorm van een bepaald besluit (een ‘welbewuste standpuntbepaling’ in zijn woorden) en niet (ook) of een burger in een concreet geval mocht vertrouwen op de juistheid van door de overheid ontvangen informatie, maar vervolgens hanteert hij in geval van een aangenomen schending van vertrouwen geen consistente bewoordingen voor de als gevolg daarvan te vergoeden schade.10

De bestuursrechter zoekt in de meeste gevallen aansluiting bij de onjuistheid van de uitlating als zodanig, wanneer hij overweegt dat een bestuursorgaan de schade moet vergoeden van een belanghebbende die is afgegaan op de juistheid van die toezegging. 11 Dit is mijns inziens echter niet logisch en dogmatisch onjuist, nu het bij een beroep op het vertrouwensbeginsel gaat om het niet nakomen van vertrouwen, en niet om de onjuistheid van de overheidsuitlating als zodanig. Een bestuursrechtelijke procedure draait om een besluit, en het aangevochten besluit brengt mee dat bepaalde verwachtingen niet worden nagekomen (‘vervuld’, in de woorden van Wiarda). Een belanghebbende wil met zijn beroepsprocedure (via een verzoek tot vernietiging van het besluit) alsnog nakoming van dat vertrouwen. Als nakoming niet mogelijk is omdat het belang bij nakoming van gerechtvaardigd vertrouwen het moet afleggen tegen zwaarder wegende belangen, resteert slechts financiële compensatie.12

Hoewel uit het feit dat is toegekomen aan de belangenafweging kon worden afgeleid dat sprake is van een rechtsgeldige toezegging waarop gerechtvaardigd kan worden vertrouwd (want: ‘hordes’ 1 en 213 uit het stappenplan zijn genomen) kan de schadevergoeding in het bestuursrecht voor de schending van het vertrouwen slechts zien op vergoeding van de schade als gevolg van het ten onrechte wekken van verwachtingen en niet op het positief belang.

Het niet-nakomen van de toezegging maakt de toezegging zelf als zodanig niet onrechtmatig. 14 Van een onrechtmatige of onjuiste toezegging zou sprake kunnen zijn als zij niet rechtsgeldig is of onjuiste informatie bevat. Niet iedere toezegging tegen de nakoming waarvan zwaarder wegende belangen in de weg staan, kan echter als zodanig worden aangemerkt. In de regel kan – gelet op de kenbaarheid van de bevoegdheidsverdeling binnen de overheid – op bijvoorbeeld een ongeldige toezegging niet gerechtvaardigd worden vertrouwd in de zin dat sprake is van een onrechtmatige toezegging omdat ten onrechte vertrouwen is gewekt.

In het civiele recht geldt in de regel niet dat een toezegging die niet wordt nagekomen, tevens zonder meer wordt gekwalificeerd als een onjuiste toezegging (en waarvoor het schadevergoedingsregime zoals beschreven in hoofdstuk 9 zou gelden). De Vitesse-zaak vormt in die zin een uitzondering. In dat geval was immers sprake van een ongeldige toezegging die als onrechtmatig moest worden gekwalificeerd omdat GS ten onrechte geen voorbehoud bij de toezegging hadden gemaakt. Sprake was van een schending van een waarheidsplicht. Dat is niet in algemene zin het geval bij niet-nakoming van toezeggingen.

A-G Wattel wijst in zijn conclusie over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht naar mijn mening dan ook onvoldoende gemotiveerd voor de grondslag van de vertrouwensschending in het bestuursrecht naar civielrechtelijke jurisprudentie over onjuiste inlichtingen,15 die hij Bolsius-gevallen en Vitesse II-gevallen noemt.16 In die gevallen was immer sprake van een schending van een waarheidsplicht, terwijl een belanghebbende in het bestuursrecht zich mijns inziens beroept op de nakomingsplicht van een bestuursorgaan.

Voor vergoeding van het negatieve belang bij het doorlopen van stap 3 wordt in de literatuur wel het argument genoemd dat het besluit dat daarop volgt rechtmatig is. Omdat het besluit rechtmatig is, deelt de vertrouwensschending in de rechtmatigheid van dat besluit.17 Van dat argument ben ik niet overtuigd. Ook in het civiele recht kan een overheid immers gegronde redenen hebben om de verplichtingen uit een bevoegdhedenovereenkomst of eenzijdige toezegging niet na te komen, maar zij moet nog steeds opdraaien voor de als gevolg daarvan geleden schade. 18 Bovendien erkent de bestuursrechter – in navolging van A-G Watel – dat de vertrouwensschending als zodanig onrechtmatig is, en dat de grondslag voor de schadevergoeding niet in nadeelcompensatie maar in onrechtmatig overheidshandelen moet worden gevonden. 19

Net zoals in het civiele recht een burger in de positie van ‘nakomings-vervangende schadevergoeding’ moet worden gebracht, zou een belanghebbende in het bestuursrecht in mijn optiek in een positie van ‘besluitvervangende schadevergoeding’ (waarin wordt uitgegaan van de situatie dat wel het door belanghebbende gewenste besluit is genomen) moeten worden gebracht. Dit is een urgente kwestie nu de dispositieschade van stap 3 van het stappenplan van de Dakterras-uitspraak ook de civiele rechtspraak begint te infiltreren, namelijk in de rechtspraak waar aan de hand van het stappenplan van de Dakterras-uitspraak wordt beoordeeld of een overheid het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. 20 Deze divergentie heeft in de praktijk bovendien grote gevolgen, nu gelet op de beperkte mogelijkheden om overheden tot nakoming te dwingen 21 vaak slechts een schadevergoeding resteert.

Mijns inziens volgt uit de totstandkoming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de wenselijkheid van rechtseenheid, de vergelijkbare context waarin de overheidsuitlatingen plaatsvinden en het beginsel van nakoming aan het gegeven woord dat de bestuursrechter in geval van rechtsgeldige toezeggingen die niet tot vernietiging van een besluit kunnen leiden, net als de civiele rechter het aangesproken overheidslichaam moet veroordelen tot vergoeding van het positief belang.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.