7.6 De invloed van de structuur van de asielprocedure op het verminderen van onzekerheid

Volgens Lipsky hebben de omstandigheden waarin bureaucraten werken, grote invloed op de routines die zij ontwikkelen. Zij kunnen met de beperkte tijd en middelen die zij hebben niet steeds aan de hoogste eisen voldoen, maar streven naar beslissingen die goed genoeg zijn. Om dit voor elkaar te krijgen ontwikkelen zij routines, waarin zij hun persoonlijke en professionele taakopvatting zoveel mogelijk proberen te verenigen.

De omstandigheden in de asielprocedure zijn sterk gestructureerd. De Algemene Asielprocedure kent een vast verloop van acht dagen. Op iedere dag van de procedure moet één medewerker één procedurestap afronden. Ik beschreef de procedure in hoofdstuk 2. Aan het eind van die acht dagen hebben hoor- en beslismedewerkers in beginsel alle informatie verzameld en gewogen. Uiterlijk op de zevende dag neemt een beslismedewerker de beslissing of de asielaanvraag wordt ingewilligd (dit kan ook al op dag 5), wordt afgewezen, of wordt doorverwezen naar de Verlengde Asielprocedure (deze beslissing hoeft niet pas op dag 8 te vallen).

Ik heb me in dit onderzoek beperkt tot de vraag hoe IND-medewerkers in de Algemene Asielprocedure omgaan met onzekerheid over de feiten. Alle ge-interviewde medewerkers vertelden me dat ze zich vrij voelen om de behandeling van een aanvraag door te verwijzen naar de Verlengde Asielprocedure. Ze vertelden geen druk te ervaren van hun managers om zaken in de Algemene Asielprocedure af te doen. Wel zeiden ze er zelf naar te streven doorverwijzing zoveel mogelijk te voorkomen en dit uitsluitend te doen als er goede redenen voor zijn. Net zoals geldt voor het inwinnen van deskundigenadvies, wijzen IND-medewerkers op de maatschappelijke kosten die met een verlenging van de asielprocedure gepaard gaan. Als voorbeelden van goede redenen noemden ze de noodzaak van nader onderzoek (zowel op eigen initiatief, als op grond van instructies van de organisatie), maar ook tijdsgebrek. Soms blijkt tijdens het gehoor dat de asielzoeker een complex relaas vertelt en er meer tijd nodig is om het relaas volledig ‘uit te vragen’. Ook het gebrek aan beschikbaarheid van tolken of medewerkers, of wanneer de aanvraag van een familielid in de verlengde asielprocedure wordt behandeld, kunnen redenen zijn om een aanvraag door te verwijzen naar de verlengde asielprocedure. Hoor- en beslismedewerkers zien het als belangrijk onderdeel van hun taak om asielaanvragen zo snel mogelijk te behandelen. Dat is niet verwonderlijk, gelet op het publieke debat waarin al jaren door alle kanten van het politieke spectrum wordt gepleit voor snellere procedures.1

Het gevolg hiervan is dat medewerkers druk ervaren om hun taak binnen één dag af te ronden. Een dagtaak kan bestaan uit het afnemen van een gehoor, het opstellen van een voornemen tot afwijzing of het schrijven van een beschikking. Daarnaast worden hoor- en beslismedewerkers niet betaald voor overuren en hebben zij ook een leven buiten hun werk. Om deze reden ontwikkelen IND-medewerkers routines, zoals ook op basis van literatuur over street-level bureaucrats kon worden verwacht. Zij kunnen bijvoorbeeld tijdens het gehoor proberen zo gericht mogelijk om informatie te vragen, of bij het beslissen in twijfelgevallen anderen om uitsluitsel vragen. Die routines stellen hen in staat om, in de meeste gevallen, binnen de beschikbare tijd een proces-stap af te ronden.

Hoormedewerkers besteden weinig tijd aan de voorbereiding van gehoren. Meestal vernemen ze pas kort van tevoren welke taak ze op een dag zullen verrichten. De voorbereiding vindt dus vooral plaats op de dag van het gehoor zelf. De meeste hoormedewerkers reserveren hiervoor niet meer tijd dan een half uur. Ze bladeren door het dossier, noteren alvast wat opvallende zaken, kijken naar de specifieke beleidsmatige aandachtspunten over het gestelde land van herkomst en zorgen ervoor dat de juiste formulieren staan geopend op hun computer. Als medewerkers veel ervaring hebben met het horen van asielzoekers uit een bepaald land, lezen ze alleen de informatie die tot dan toe in het dossier beschikbaar is en kijken ze niet meer naar het beleid of naar de landeninformatie. Ze vertrouwen op hun ervaring om op de juiste wijze te reageren op het relaas van de asielzoeker en gebruiken de pauzes tussen de gehoren om informatie in te winnen.

Tijdens het horen moeten medewerkers balanceren tussen het verzamelen van de informatie waarvan zij weten dat de beslismedewerker die nodig heeft voor zijn beslissing en het bieden van voldoende gelegenheid aan de asielzoeker om zijn relaas te doen. Minder ervaren medewerkers, vooral degenen die geen besliservaring hebben, vertellen vaak langer over de gehoren te doen. Meer ervaren medewerkers klagen met enige regelmaat over de kwaliteit van de gehoren van de minder ervaren medewerkers, omdat die informatie bevatten die in hun ogen irrelevant is. Een goede hoormedewerker is in de ogen van de medewerkers zelf dus vooral iemand die gericht op zoek gaat naar relevante informatie. Dit stimuleert hoormedewerkers een selectieve houding aan te nemen. Een risico hierbij is dat de asielzoeker wordt afgekapt als hij verklaart over zaken waarvan de hoormedewerker vermoedt dat ze irrelevant zijn. Het referentiekader dat hoormedewerkers daarvoor hanteren, is het (landen-)beleid. Het risico hiervan, is dat asielzoekers uitsluitend de gelegenheid krijgen om te verklaren over type risico’s waarvan reeds in het specifieke landenbeleid of in het ambtsbericht staat dat die vaak voorkomen. Dat zou betekenen dat het voor asielzoekers met een uitzonderlijk verhaal, erg moeilijk wordt om zijn asielrelaas aannemelijk te maken.

Deze selectieve houding van hoormedewerkers, kan worden versterkt door instructies van het management. In hoofdstuk 6 heb ik beschreven dat in 2014 en 2015, toen een verhoogd aantal Syriërs asiel aanvroeg, hoormedewerkers werden geïnstrueerd om niet hun volledige asielrelazen uit te vragen. Zij moesten er vooral voor zorgen dat er genoeg informatie werd verzameld om uitsluitsel te krijgen op de vraag of de asielzoeker daadwerkelijk uit Syrië (of een specifiek deel van het land) afkomstig was en of er eventuele individuele omstandigheden waren waarom de asielzoeker voor een vluchtelingenstatus in aanmerking zou moeten komen. Hierdoor ging de efficiëntie van de gehoren omhoog, maar werd ook het risico vergroot dat hoormedewerkers te veel ‘op de stoel van de beslismedewerker’ gaan zitten en een te selectieve houding aannemen. Daarnaast kan het leiden tot spraakverwarring tussen de asielzoeker en de hoormedewerker, aangezien voor een asielzoeker de algemene omstandigheden in een land voor hem zijn individuele aanleiding kan zijn om het land te verlaten.2

Door de wijze waarop de procedure is georganiseerd, heeft geen enkele medewerker overzicht over alles wat er in één asielprocedure gebeurt. Dit kan leiden tot wat Lipsky ‘vervreemding’ noemt. Niemand is verantwoordelijk voor de gehele asielaanvraag, iedereen is slechts verantwoordelijk voor het uitvoeren van een taak in het proces. Aan de andere kant is wel altijd één medewerker aanspreekpunt voor de advocaat en andere externe partijen. Die medewerker wordt zaaksverantwoordelijk genoemd. Deze medewerker hoeft echter niet per definitie ook een rol te vervullen in de behandeling van de asielaanvraag. Het is uiteindelijk aan de beslismedewerker die op die dag wordt ingeroosterd om een beschikking of voornemen tot afwijzing te schrijven. Dit doet hij uitsluitend op basis van geschreven tekst. Hij is dus volledig afhankelijk van de kwaliteit van het werk dat de medewerker(s) voor hem heeft (hebben) verricht. Hij kan maar ten dele nagaan hoe die informatie tot stand is gekomen. Dit heeft voor- en nadelen. Het meest genoemde voordeel is dat de beslismedewerker hierdoor geen positieve of negatieve indrukken van de asielzoeker heeft opgedaan die hem bewust of onbewust kunnen beïnvloeden bij het nemen van de beslissing. Een tweede voordeel dat werd genoemd is dat al het werk dat medewerkers eerder in de procedure hebben gedaan nog door een collega wordt bekeken. Het risico van een hoge werkdruk is wel dat de tijd ontbreekt om kritisch naar werk van collega’s te kijken. Als de beslismedewerker informatie mist, heeft hij de mogelijkheid om de asielzoeker aanvullend te laten horen. Maar medewerkers zien het als hun taak om binnen een dag een beschikking te schrijven. Dit kan in dergelijke gevallen spanning opleveren, juist in twijfelgevallen.

De verantwoordelijkheid om bij onzekerheid over de feiten te beslissen berust in de asielprocedure niet slechts bij één enkele medewerker. Meestal berust die verantwoordelijkheid bij meerdere medewerkers. De medewerker die uiteindelijk een beslissing moet nemen, moet ook verantwoordelijkheid nemen over het werk van zijn collega’s. Hij zal dus ook met die onzekerheid moeten omgaan.