7.4 De wet- en regelgeving als bron van houvast én onzekerheid

Uit het onderzoek blijkt dat de wet- en regelgeving voor IND-medewerkers zowel een bron vormt van zekerheid, als van onzekerheid. De regels worden gemaakt door anderen, zoals de verdragsluitende partijen van het Vluchtelingenverdrag en het EVRM, de EU- en nationale wetgever, de regering en andere organisatieonderdelen binnen de IND. Hoor- en beslismedewerkers zelf hebben nauwelijks tot geen invloed op de totstandkoming van de regels. IND-medewerkers bepalen niet welke categorieën asielzoekers in Nederland voor internationale bescherming in aanmerking komen, noch hoe zij dit moeten vaststellen. Evenmin dragen zij de formele verantwoordelijkheid voor de be- sluiten die op basis van deze regelgeving worden genomen. De eindverantwoordelijke is de staatssecretaris voor Justitie en Veiligheid. Dit is het bestuursorgaan dat bevoegd is om op asielaanvragen te beslissen en namens wie hoor- en beslismedewerkers hun taken uitvoeren.

Het is daarom niet verrassend dat IND-medewerkers vertelden dat zij zich primair zien als uitvoerders van beleid. Dat zijn ze ook. Zij richten zich om die reden ook vooral op dat beleid en niet op de wet- en regelgeving. In de interviews verwezen zij, op één enkele uitzonderingen na, niet rechtstreeks naar verdragsteksten en wetgeving om hun handelen en afwegingen te verantwoorden, maar uitsluitend naar het beleid en de werkinstructies die hierop zijn gebaseerd. Daarin zijn de in abstracte termen vervatte wet- en regelgeving voor hun omgezet in meer concrete richtlijnen en voorschriften.

Hoewel de werkinstructies en het beleid invulling geven aan de meer abstracte wet- en regelgeving, wordt ook daarin (in de meeste gevallen) niet dermate gedetailleerd beschreven hoe de hoor- en beslismedewerkers te werk moeten dat alle onzekerheid daarover is weggenomen. Dat kan ook niet gelet op de veelheid aan mogelijke redenen waarop een asielzoeker zijn asielverzoek kan baseren. De regels zijn niet terug te brengen tot een beslisboom die voor iedere mogelijke situatie voorschrijft hoe te handelen of beslissen. Er zal dus altijd interpretatieonzekerheid bestaan, die IND-medewerkers zelf moeten verwerken. Nog minder duidelijk staat in werkinstructies voorgeschreven welk gewicht zij moeten toekennen aan de informatie die zij tijdens de voorbereiding van het besluit verzamelen. Werkinstructies in de asielprocedure geven slechts richtlijnen aan IND-medewerkers over hoe in concrete situaties te werk te gaan om tot een besluit te komen. Daarbij ervaren zij actieonzekerheid. Hieronder geef ik hiervan een aantal voorbeelden die ik in het onderzoek ben tegengekomen.

Een eerste voorbeeld zijn de regels omtrent het horen. Hiervoor bestaan weinig specifieke instructies. In het beleid zijn de thema’s van de twee gehoren afgebakend. Het eerste gehoor gaat over de identiteit, herkomst en reisroute van de asielzoeker en het nader gehoor over zijn asielrelaas. Voor het afnemen van beide gehoren beschikken hoormedewerkers over een aantal standaardvragen. Deze vragen zijn opgenomen in het format (het lege standaardformulier) van de gehoren en dienen vooral als richtsnoer. Door deze vragen te volgen, komen de essentiële thema’s van het gehoor aan de orde. Er is echter geen standaard script dat voorziet in alle mogelijke vragen en antwoorden. Dat zou, gelet op de aard van de materie, ook niet kunnen. Asielzoekers hebben allemaal hun unieke ervaringen en redenen waarom zij hun land van herkomst hebben verlaten, waaruit de IND-medewerkers de voor de asielprocedure relevante feiten moeten zien te destilleren. IND-medewerkers moeten hun vraagstelling dus afstemmen op het relaas van de asielzoeker. Vooral tijdens het nader gehoor beschikt de hoormedewerker hierbij over veel ruimte. De hoormedewerker moet zich hierbij steeds afvragen of hij op grond de abstracte eisen van een zorgvuldige voorbereiding van besluiten, voldoende heeft doorgevraagd op relevante onderdelen van het relaas en of hij de asielzoeker voldoende gelegenheid heeft gegeven om zijn relaas te doen. Hij beschikt daarbij niet over concrete handvatten die uitsluitsel geven over wanneer voldoende is doorgevraagd.

Een tweede voorbeeld is de wijze waarop hoor- en beslismedewerkers het medisch advies van FMMU (voorheen MediFirst) gebruiken. In deze rapportages staat beschreven of een asielzoeker eventuele beperkingen heeft die van invloed kunnen zijn op zijn mogelijkheid te verklaren tijdens een gehoor. Een mogelijke beperking die in het FMMU rapport kan zijn genoemd, is dat een asielzoeker last heeft van concentratieproblemen. Met die omstandigheid moet de hoormedewerker, ook gelet op het zorgvuldigheidsbeginsel, rekening houden. Hoe hoor- en beslismedewerkers hiermee precies rekening moeten houden, kunnen zij niet eenduidig uit de werkinstructie opmaken. Daarin staat slechts een aantal algemene voorbeelden, zoals het ‘regelmatig terugkoppelen van hetgeen is verklaard’ en ‘rekening houden met verminderd geheugen’.1 Het is aan de hoormedewerker om in de concrete situatie te bepalen waar die situatie om vraagt. Dat vereist maatwerk. Gevraagd naar de wijze waarop hoormedewerkers met de conclusies van FMMU omgaan, antwoordden verschillende van hen dat ze hun werkwijze daarop niet of nauwelijks aanpassen. Ze houden ook zonder die conclusies al standaard rekening met de emotionele toestand van de asielzoeker. Ze vinden het vooral van belang dat ze voorafgaand aan het gehoor melden dat ze het FMMU-rapport hebben gelezen, zodat de asielzoeker daarvan officieel op de hoogte is gesteld en dit in het rapport van gehoor kan worden geregistreerd. IND-medewerkers hebben dus een routine gevonden om met dit soort medisch advies om te gaan. Die routine stelt hen in staat te voldoen aan de formele zorgvuldigheidseisen die aan de omgang met dergelijke rapportages zijn gesteld zonder in de praktijk hun werkwijze aan te passen. Het gevolg van deze routine lijkt wel te zijn, dat de invloed van het medisch advies in de praktijk gering is.2 Weinig IND-medewerkers zeggen immers hun handelen aan de conclusies van dat advies aan te passen.

Een derde voorbeeld van een situatie waarbij relatief veel actieonzekerheid wordt ervaren, is de vaststelling van een bekering. In de werkinstructie omtrent bekeringen staan verschillende elementen genoemd, waarnaar hoormedewerkers kunnen vragen.3 De IND toetste bij bekeringen of het aannemelijk was dat de ‘door de vreemdeling gestelde oprechte bekering gebaseerd is op een diepgewortelde innerlijke overtuiging’.4 In welke gevallen daarvan exact sprake is en hoe dat kan worden vastgesteld, is in die werkinstructie niet terug te vinden. Dit is dan ook een vraag waarmee veel van de door mij geïnterviewde medewerkers worstelen. Zo vertelden meerderen van hen dat ze het moeilijk vinden wel te beschikken over vragen die ze kunnen stellen en over informatie omtrent mogelijke thema’s die belangrijk zijn, terwijl zij niet beschikken over voldoende handvatten om de gegeven antwoorden te beoordelen. De werkinstructie bevat immers geen informatie over welke antwoorden de juiste zijn en hoe op basis daarvan kan worden vastgesteld dat er sprake is van een diepgewortelde innerlijke overtuiging. Dit patroon kwam ten aanzien van meerdere feiten voor in de asielprocedure.

Doordat de regels meestal niet zodanig concreet zijn, dat de IND-medewerkers daaruit in iedere mogelijke situatie kunnen afleiden hoe zij moeten handelen, ontstaat er ruimte voor verschillen tussen medewerkers. Hoe minder duidelijk de instructies zijn, hoe groter die verschillen kunnen worden. Hoe groot die verschillen kunnen zijn, hangt ook samen met de aard van het vast te stellen feit. Hoe objectiever een feit volgens IND-medewerkers is vast te stellen, hoe minder actieonzekerheid zij ervaren. Hiervan heb ik in de empirische hoofdstukken meerdere voorbeelden gegeven. Ten aanzien van de vaststelling van een seksuele gerichtheid, vertelden verschillende IND-medewerkers dat ze zoveel onzekerheid ervaren dat ze eraan twijfelen of ze de seksuele gerichtheid van een asielzoeker wel kunnen vaststellen. Verschillende IND-medewerkers zeggen zich dan genoodzaakt te voelen het voordeel van de twijfel toe te passen, zonder er persoonlijk van overtuigd te zijn dat de asielzoeker daadwerkelijk de seksuele gerichtheid heeft, die hij stelt te hebben. Ten aanzien van het onderzoek naar de herkomst lijken medewerkers deze onzekerheid in mindere mate te ervaren, omdat er in principe voldoende referentiemateriaal bestaat om door de asielzoeker gegeven antwoorden op herkomstvragen te controleren. Toch vertelde een medewerker ook dat ze nooit helemaal kan uitsluiten dat een asielzoeker tijdens het herkomstonderzoek zijn favoriete vakantieadres (of het woonadres van een familielid) beschrijft, in plaats van zijn voormalige woonplaats.

De meeste IND-medewerkers zeggen dat hun werk door de jaren heen steeds moeilijker is geworden, juist door een toename van de hoeveelheid regels waarmee zij rekening moeten houden. Hierdoor ontstaan volgens de medewerkers steeds meer categorieën van groepen die in aanmerking komen voor internationale bescherming, waardoor IND-medewerkers aan meer criteria moeten toetsen. Deze toename schrijven zij toe aan ontwikkelingen in de jurisprudentie van zowel de Nederlandse rechters en Europese hoven als de invloed van het EU-recht. Daarbij komt nog dat de regels geregeld meer rechten toekennen aan de asielzoeker, of de methoden van feitenvaststelling aan banden leggen, waardoor zij minder ruimte ervaren om hun onzekerheid over de informatie die zij ontvangen nader te onderzoeken. Daarentegen krijgen zij via de media steeds het politieke signaal dat het Nederlands asielbeleid streng moet zijn. Ik heb geen medewerkers gesproken die beweren dat hun werk door het toenemen van het aantal regels eenvoudiger is geworden. Dit lijkt paradoxaal, aangezien het in de lijn der verwachtingen zou liggen dat een toename en vooral nadere concretiseringen van wet- en regelgeving door middel van jurisprudentie, hoor- en beslismedewerkers meer houvast zouden geven. Het vermeend bevorderen van de rechtszekerheid door de regels te verfijnen, kent echter ook schaduwzijden. Het kan de onduidelijkheid over de betekenis van regels vergroten. Deze paradox is een bekend fenomeen en wordt door mijn onderzoek bevestigd.5

Tijdens mijn onderzoek heb ik vier redenen gevonden waarom nieuwe regels voor IND-medewerkers juist een bron (kunnen) zijn van onzekerheid.

Er zijn IND-medewerkers die er minder moeite mee hebben om zelf op zoek te gaan naar de grenzen van hun discretionaire ruimte en om invulling te geven aan nieuwe regelgeving. De verantwoordelijkheid voor de afbakening van de betekenis van die regels ligt in hun ogen primair bij de rechter en het is volgens deze medewerkers hun taak ervoor te zorgen dat de rechter grensgevallen te zien krijgt. Deze medewerkers vinden het dus de taak van rechters, om de interpretatieonzekerheid die met nieuwe regels gepaard gaat weg te nemen. Een aantal van dit type medewerkers vertelde me vooral de ruimte op te zoeken, als zij een sterke persoonlijke opvatting hebben over hoe de regel zou moeten worden toegepast. Dit hangt samen met de vraag of de regel in hun ogen gunstig of ongunstig uitpakt voor asielzoekers van wie zij vinden dat zij wel of niet in aanmerking voor een vergunning moeten komen. Daarnaast hangt dit samen met de vraag of de nieuwe regel de medewerker in staat stelt of juist belemmert om een onderscheid te kunnen maken op de manier die hij de juiste vindt en die hem dus in staat stelt te handelen conform zijn eigen professionele normen. Om een voorbeeld te geven; alle medewerkers die ik in 2015 sprak, vonden het begrijpelijk dat Syrische asielzoekers tijdens het nader gehoor niet het vuur aan de schenen werd gelegd, omdat het voor hen overduidelijk was dat Syriërs gelet op de algemene situatie in hun land van herkomst voor asielbescherming in aanmerking moesten komen. Tegelijkertijd toonden verschillende medewerkers onvrede, omdat ze zich in toenemende mate beperkt voelden in de vaststelling van de seksuele gerichtheid van asielzoekers, omdat ze bepaalde vragen niet meer mochten stellen of een minder groot gewicht aan de antwoorden mochten toekennen. In dezelfde periode steeg het aantal asielzoekers uit de Cariben en Afrika dat stelde als LHBT’er niet veilig te zijn in hun land van herkomst. Verschillende medewerkers waren ontevreden, omdat ze zich door de beleidswijziging beperkt voelden om aanvragen af te wijzen van asielzoekers van wie ze ervan overtuigd waren dat ze in hun land van herkomst geen gevaar liepen.

Of de regels een houvast bieden of juist een bron zijn van onzekerheid voor hoor- en beslismedewerkers hangt dus vooral af van de inhoud van de regel zelf en van de vraag in hoeverre al is uitgekristalliseerd hoe de regel in de praktijk moet worden toegepast. Daarnaast hangt de acceptatie van de nieuwe regels af van de vraag of deze zijn te verenigen met de taakopvatting, de wijze waarop de hoor- en beslismedewerkers gewend zijn hun taken uit te voeren en hun gevoel van rechtvaardigheid. Ten slotte verschilt het per medewerker of zij het als hun taak zien om onzekerheid over de interpretatie van regels te verminderen. De meeste medewerkers die ik sprak, vinden dit de taak van anderen binnen de organisatie, omdat zij dit niet vinden passen bij hun rol als uitvoerders van beleid.