4.6 Binding overheidsuitlatingen in het licht van de rechtsmachtverdeling

Voor bevoegdhedenovereenkomsten geldt dat de wederpartij van de overheid die meent dat het uit hoofde van de overeenkomst genomen besluit niet beantwoordt aan de gemaakte afspraken, dat besluit als zodanig slechts kan aanvechten in de bestuursrechtelijke kolom.1 Bij de bestuursrechter staat (de rechtmatigheid van) het appellabele besluit centraal en speelt de overeenkomst en het daarmee gewekte vertrouwen ‘slechts’ een rol in de belangenafweging of de vertrouwenwekkende uitlating voldoende is om tot vernietiging van een besluit te leiden.2

In de op de overeenkomst volgende besluitvorming moet een bestuursorgaan zich expliciet rekenschap geven van de wijze waarop het de bevoegdhedenovereenkomst heeft betrokken in zijn besluit.3 Een bevoegdhedenovereenkomst is dus slechts een van de belangen die een bestuursorgaan moet meewegen en heeft geen doorslaggevende betekenis voor de uitkomst van een daarop volgende besluitvormingsprocedure.4 Indien een bestuursorgaan de bevoegdhedenovereenkomst niet expliciet heeft meegewogen of daaraan een te gering gewicht heeft toegekend, kan de bestuursrechter om die reden het besluit vernietigen op grond van een schending van het vertrouwensbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel.5

Aan een rechtsgeldige bevoegdhedenovereenkomst is een overheid ‘gewoon’ in privaatrechtelijke zin gebonden.6 Dit betekent dat bij niet-nakoming van die overeenkomst een teleurgestelde wederpartij een vordering kan instellen. Indien een besluit is genomen dat niet beantwoordt aan de aan de overeenkomst ontleende verwachtingen van een burger, zal hij menen dat de overheid de overeenkomst niet is nagekomen. Nakoming van publiekrechtelijke besluitvorming kan niet bij de civiele rechter worden gevorderd, maar er bestaan wel mogelijkheden tot het instellen van een vordering tot schadevergoeding op grond van wanprestatie.7

Gelet op de belangen die in het bestuursrecht spelen naast honorering van door toezeggingen gewekt vertrouwen, komt het bij de bestuursrechter vaak voor dat honorering van een toezegging niet kan worden afgedwongen. Een geschil ziet niet alleen op de relatie tussen een overheid en belanghebbende, maar ook derden kunnen een belang hebben bij de besluitvorming. In het bestuursrecht gelden besluitvormingsprocedures die juist mede zien op bescherming van die derden. Bestuursorganen kunnen die procedures niet ‘ontwijken’ door het doen van een toezegging.8 Desalniettemin geldt als uitgangspunt dat de overheid haar toezeggingen niet beschaamt.9

Dat toezeggingen worden nagekomen, geldt evenzeer – en zelfs nog sterker – als uitgangspunt in het civiele recht.10 Bij de civiele rechter kan die nakoming – indien de toezegging niet ziet op of samenhangt met publiekrechtelijke besluitvorming – worden afgedwongen. Het bindende karakter van toezeggingen maakt dat indien een overheid haar toezegging niet nakomt, zij in ieder geval schadeplichtig is voor de daardoor geleden schade.11

Indien een bestuursorgaan in het kader van besluitvorming inlichtingen heeft gegeven die achteraf onjuist of onvolledig blijken te zijn, kan een belanghebbende die inlichtingen aan de orde stellen als hij rechtsmiddelen tegen het besluit aanwendt. Belanghebbende zal dan – net als bij toezeggingen – betogen dat het besluit, gelet op de eerder door het bestuursorgaan verstrekte informatie, in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen. De eventuele onjuistheid of onvolledigheid van informatie kan al (deels) worden betrokken bij de toetsing van het besluit aan bijvoorbeeld het vertrouwensbeginsel door de bestuursrechter.12 De vraag rijst dan in hoeverre daarna of los daarvan een vordering uit onrechtmatige daad bij de civiele rechter mogelijk is.13

Civielrechtelijk geldt dat het verschaffen van onjuiste of onvolledige inlichtingen onder omstandigheden een schending van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm oplevert.14 Het gaat er dan kort gezegd om of de burger door de inlichtingen ‘op het verkeerde been is gezet’ omdat hij ‘erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven’ en daarom zijn handelen op die informatie mocht afstemmen.15