4.2.4.6 Rechtstreekse toepassing en voor interpretatie vatbare begrippen

Sommige normen die zijn neergelegd in een bepaling in een Europese verordening bevatten een begrip dat voor interpretatie vatbaar is. Een voorbeeld biedt artikel 60 van de Commissieverordening nr. 1122/2009. In deze bepaling is geregeld dat indien opzettelijk te veel oppervlakte wordt opgegeven de Europese subsidie in het geheel niet wordt toegekend. Indien geen sprake is van opzet, vindt slechts vermindering van de Europese subsidie plaats. In de verordening is niet bepaald in welke gevallen sprake is van opzet. Dit begrip is dan ook voor interpretatie vatbaar. Een tweede voorbeeld biedt artikel 72, tweede lid, van de Commissieverordening nr. 1122/2009 waarin is bepaald dat indien sprake is van een extreem geval wat de omvang, de ernst of het permanente karakter van de betrokken niet-naleving betreft, of herhaalde opzettelijke niet-nalevingen zijn geconstateerd, de landbouwer in het daaropvolgende kalenderjaar van de betrokken steunregeling wordt uitgesloten. Ook hier is nadere interpretatie mogelijk van de zinsnede 'een extreem geval wat de omvang, de ernst of het permanente karakter van de betrokken niet-naleving betreft, of herhaalde opzettelijke niet-nalevingen zijn geconstateerd'.

Voormelde bepalingen lenen zich voor rechtstreekse toepassing door nationale uitvoeringsorganen. Zij laten immers geen beoordelingsmarge aan de lidstaten, wat betreft de vraag op welke wijze aan deze bepalingen uitvoering moet worden gegeven. Duidelijk is in welke gevallen de Europese subsidie niet wordt toegekend, dan wel uitsluiting moet plaatsvinden. Nodig is slechts dat nationale uitvoeringsorganen het begrip 'opzet' interpreteren, om zo te bepalen welke bepaling van toepassing is. Een interessante vraag is in hoeverre dit ook betekent dat geen nationale uitvoeringsmaatregelen kunnen worden vastgesteld: in hoeverre kunnen op lidstaatniveau nationale uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld waarin wordt aangegeven in welke gevallen sprake is van 'opzet' dan wel 'een extreem geval wat de omvang, de ernst of het permanente karakter van de betrokken niet-naleving betreft' of 'herhaaldelijke opzettelijke niet-nalevingen'?

In een tweetal gevallen is duidelijk dat bepalingen met daarin een begrip dat voor interpretatie vatbaar is, geen ruimte laten voor nationale uitvoeringsmaatregelen. Ten eerste in het geval waarin een Europese interpretatie van een dergelijk begrip is neergelegd in een andere Europese regeling, zoals het Verdrag, een verordening of richtlijn. Een voorbeeld biedt het begrip 'onregelmatigheid' dat in veel Europese subsidieverordeningen voorkomt. Dit begrip is gedefinieerd in artikel 1, tweede lid, van de Verordening nr. 2988/95. Deze verordening bevat een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties, zodat moet worden aangenomen dat zodra een Europese verordening daarop ziet de in artikel 1, tweede lid, van de Verordening nr. 2988/95 neergelegde definitie van het begrip onregelmatigheid van toepassing is.1 In dat geval is duidelijk dat het voor interpretatie vatbare begrip toch een Unierechtelijke inhoud heeft.

Ten tweede bestaat ten aanzien van een bepaling met daarin een begrip dat voor interpretatie vatbaar is geen ruimte voor nationale uitvoeringsmaatregelen, indien het Hof van Justitie eenmaal heeft vastgesteld dat het desbetreffende begrip een Unierechtelijke inhoud heeft.2 In het kader van de uitvoering van Europese subsidieverordeningen is het begrip 'overmacht' hiervan een voorbeeld.3 In sommige arresten wordt niet expliciet gesproken van een begrip met een Unierechtelijke inhoud of iets van die strekking, maar wordt wel duidelijk dat het uiteindelijk aan het Hof van Justitie is om het desbetreffende begrip uit te leggen.4 In dat geval is het uiteraard niet toegestaan om over de uitleg van dat vage begrip nationaal recht vast te stellen, toe te passen, dan wel daaraan een eigen nationaalrechtelijke interpretatie te geven.5

Het voorgaande geeft nog geen antwoord op de vraag hoe moet worden omgegaan met begrippen in een Europese verordening die voor interpretatie vatbaar zijn, maar niet worden gedefinieerd in een andere Europese regeling en waarvan het Hof van Justitie (nog) niet heeft bepaald dat het gaat om een bepaling met een Unierechtelijke inhoud. Voor zover een Europese bepaling voor de vaststelling van haar betekenis en draagwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, geldt dat ervan moet worden uitgegaan dat het om een begrip gaat met een Unierechtelijke inhoud.6 Dit betekent dat de precieze inhoud van het begrip pas duidelijk is, als het Hof van Justitie zich daarover heeft uitgesproken. Een uitleg van het Hof is echter pas aan de orde als de bepaling bij de nationale rechter aan de orde is gesteld en deze rechter aanleiding ziet voor het stellen van prejudiciële vragen. Deze uitleg is doorgaans niet voorhanden op het moment dat nationale uitvoeringsorganen de desbetreffende bepaling moeten toepassen. Van de meeste bepalingen in Europese subsidieverordeningen zal nooit een uitleg van het Hof komen. Het is dan ook begrijpelijk dat de lidstaten tot die tijd willen voorkomen dat de bepaling niet eenduidig wordt toegepast. Ook het Hof van Justitie is zich hiervan bewust. In het arrest Fratelli Zerbonne overweegt het Hof dat nationale uitvoeringsorganen bij uitleggingsmoeilijkheden aanleiding kunnen vinden tot het nemen van nationale uitvoeringsmaatregelen, om zo bepaalde twijfels weg te nemen.7 Gelet op de eerbiediging van het Europese recht kunnen de wetgever en nationale uitvoeringsorganen echter geen bindende uitleggings-regelingen vaststellen, aldus het Hof. Dit vloeit voort uit het feit dat het uiteindelijk aan het Hof van Justitie is om het Europese recht uit te leggen.8 Nationale uitvoeringsorganen zullen in de dagelijkse uitvoeringspraktijk al snel overgaan tot een eigen interpretatie van begrippen neergelegd in Europese verordeningen die een Unierechtelijke inhoud hebben. Zij zullen deze bepalingen immers in de praktijk moeten toepassen, inclusief de daarin neergelegde begrippen die voor interpretatie vatbaar zijn. Anders dan de nationale rechter, hebben nationale uitvoeringsorganen niet de bevoegdheid om prejudiciële vragen te stellen.9

In de uitvoeringspraktijk lossen de met de uitvoering van de Europese subsidieverordening belaste nationale uitvoeringsorganen het voorgaande op door informatie in te winnen bij de Europese Commissie, meestal bij de zogenoemde desk-officers.10 Dit zijn ambtenaren van de Europese Commissie die zijn gekoppeld aan een of meerdere operationele programma's. Zij vormen de verbindingsschakel tussen de Europese Commissie en de nationale uitvoeringsorganen. Zij kunnen doorgaans echter niet met zekerheid zeggen hoe een bepaalde term moet worden geïnterpreteerd; als gezegd heeft het Hof van Justitie het laatste woord. Bovendien zijn controleambtenaren van de Europese Commissie niet aan de uitleg van desk-officers gebonden. Als een nationaal uitvoeringsorgaan meer zekerheid wil hebben, kan het de Europese Commissie ook verzoeken om te komen tot een nadere uitleg van het desbetreffende begrip in interpretatieve soft law. Dergelijke soft law biedt echter beperkte rechtszekerheid voor nationale uitvoeringsorganen, omdat het Hof van Justitie uiteindelijk kan besluiten dat de uitleg toch anders moet zijn. Dit neemt niet weg dat nationale uitvoeringsorganen in de praktijk zich aan de door de Commissie opgestelde soft law conformeren.11