5.3.2.3 De kring van personen

De fiscale inlichtingenverplichting geldt in beginsel voor een ‘ieder’, maar alleen ‘te zijnen aanzien’. De ‘gegevens en inlichtingen’ moeten voor zijn eigen belastingheffing fiscaal relevant kunnen zijn. De belastingplichtige is de normadressaat.1 Ook degene die vermoedelijk belastingplichtige is, behoort hiertoe (art. 47 lid 2 AWR).

De Awb-inlichtingenbevoegdheid geldt tegenover ‘een ieder’ en kent geen wettelijke beperking dat het – naar analogie – ‘zijn naleving’ moet betreffen. De kring van personen is derhalve ruimer. Dit kan wat dat betreft overgaan in een derdenonderzoek. De bevoegdheid hiertoe – en die van het meteen beginnen met een derdenonderzoek – behandel ik later (zie par. 5.7).

De fiscale medewerking richt zich in eerste instantie op degene die verantwoordelijk is voor de fiscale verplichtingen. In de parlementaire geschiedenis staat daarover het volgende:

De inspecteur richt zicht in beginsel tot degenen die fiscaal verantwoordelijk zijn (art. 42 AWR).3

Voor de Awb-inlichtingenvordering is bepaald dat dat een inlichtingenvordering – vanuit de redelijkheidsvereiste – slechts mag worden uitgeoefend jegens ‘de personen die betrokken zijn bij activiteiten waarop moet worden toegezien ingevolge de wettelijke regeling op grond waarvan de toezichthouder met toezicht is belast.’4 Die is de zogenaamde normadressaat. In het verdere wetgevingsproces is naar aanleiding van vragen over de kring van personen, de navolgende toelichting gegeven:

De kring van personen waarop het nalevingstoezicht zich richt, wordt in beginsel bepaald door de directe verantwoordelijkheid. Die is beperkter dan het hierna genoemde begrip ‘directe betrokkenheid’. Tot het eerste begrip behoren de verantwoordelijke natuurlijke personen en de (civielrechtelijke) vertegenwoordigers van een onderneming. De bestuurder kan ook worden benaderd in plaats van de rechtspersoon mits dit niet onevenredig belastend is voor hem.6

In aansluiting op de belastingrechtspraak, kan dat tot gevolg hebben dat ook een personeelslid onder het begrip ‘een ieder’ valt. Wel dient de toezichthouder daarvoor eerst de leidinggevende te benaderen.7 De jurisprudentie heeft dit echter wel genuanceerd. Het enkele feit dat de toezichthouder zich direct tot de betrokken werknemers heeft willen wenden zonder eerst met de wettelijk vertegenwoordigers te spreken, kan erop zichzelf niet toe leiden dat hij in strijd handelt met het evenredigheidsbeginsel.8 In het fiscale domein behoort het benaderen van personeelsleden, in die hoedanigheid, echter tot een uitzondering. Dit kan alleen op grond van bijzondere wettelijke bepaling (art. 52 lid 6 AWR en art. 47 lid 3 AWR).

Uit de parlementaire geschiedenis komt naar voren dat ondanks het ontbreken van een uitdrukkelijke bevoegdheid, de Belastingdienst personeelsleden om informatie kan vragen. Naar de mening van de staatssecretaris mag de Belastingdienst ‘wel degelijk vragen (…) stellen aan personeelsleden, zij het dat op hen niet de verplichting rust te antwoorden. Deze verplichting geldt voor de organen van een rechtspersoon die verantwoordelijk zijn voor het beleid. Veelal zal op basis van vrijwilligheid door het personeel worden meegewerkt aan de controle van de rijksaccountant. Op dat punt bevat de wet dus geen enkele begrenzing.’9 De algemene beginselen van behoorlijk bestuur vragen naar mijn mening tot uiterste terughoudendheid om personeel zo te benaderen (zie par. 5.7.3.3).

Het uitvoering geven aan de Awb-inlichtingenvordering beperkt zicht niet tot de verantwoordelijke. De wetsgeschiedenis biedt namelijk de mogelijkheid – of beter gezegd de noodzaak – tot het uitbreiden van de kring van personen naar anderen dan de zogenaamde verantwoordelijken:

Met toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moet de toezichthouder naar de meest gerede persoon zoeken voor het nakomen van de medewerkingsverplichting.11 Van de elementen die hierbij een rol spelen (in relatie tot het evenredigheidsbeginsel van art. 5:13 Awb) zijn het doel van het toezicht (gaat het bijvoorbeeld om de arbeidsomstandigheden of om de naleving van de milieuwetgeving) en de functie van de werknemer in het bedrijf (directeur, secretaresse, boekhouder, milieucoördinator et cetera.) bepalend.12 Het is niet noodzakelijk dat er sprake is van een betrokkenheid vanuit bijvoorbeeld een verdenking van een overtreding.13 Bij toezicht hoeft per slot van rekening ‘geen sprake te zijn van een concreet onderzoek of al dan niet een overtreding is begaan.’14 Daarnaast is dan ook in de praktijk niet altijd – op voorhand – duidelijk wie normadressaat is: de verantwoordelijkheid is soms een probleem van vele handen met een opstelsom van deelhandelingen.15 Maar het ziet wel op verantwoordelijkheid voor de naleving.

Volgens de jurisprudentie is de kring van personen dan ook ruimer dan alleen de betrokken (onder toezicht gestelde) natuurlijke personen en (civielrechtelijke) vertegenwoordigers van een onderneming. Volgens Jansen geldt de medewerkingsplicht dan ook daadwerkelijk voor een ieder behoudens wettelijke beperkingen.16 Eerder oordeelt de voorzieningenrechter dat een accountant niet tot de kring behoort.17 Jansen merkt daarover op ‘Dat oordeel is in het licht van de parlementaire geschiedenis en de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever eenvoudigweg onjuist.’18 En dat standpunt vindt zijn bevestiging in het oordeel van Hof Den Haag.19

Deze ruime interpretatie van de kring van personen sluit aan op de fiscale inlichtingenverplichting. De inspecteur kan zich voor inlichtingen ook richten tot anderen. Dat is wettelijk bepaald voor personen die zaken onder zich hebben van degene die zijn medewerking moet verlenen (art. 48 AWR) en de inhoudings- en administratieplichtigen (art. 53 AWR).20 De verplichtingen van anderen dan belastingplichtigen is daarmee wettelijk verankerd.21 De verplicht (fiscale) medewerking door personeelsleden kan alleen door tussenkomst van belastingplichtige dan wel diens vertegenwoordiger (art. 52 lid 6 AWR).

De kring van betrokkenen is in fiscalibus wettelijk bepaald: een ieder voor zijn eigen belastingplicht en administratieplichtigen ook voor de belastingplicht van derden.22 Voor de Awb geldt in beginsel voor een ‘ieder’ die direct betrokken is bij het naleven van de betreffende wet- en regelgeving. Een toevoeging die fiscaal niet gekend wordt. Dat laatste heeft tot gevolg dat de fiscale kring van personen ruimer is (zie par. 5.7).