HR, 02-05-2025, nr. 23/02737

De zaak in het kort

Deze zaak gaat over een beroep tegen het niet-tijdig nemen van een uitspraak op bezwaar. Na een vereenvoudigde behandeling met toepassing van art. 8:54 Awb is dat beroep kennelijk gegrond verklaard door de Rechtbank (de 8:54-Rechter). In verzet betoogt de Heffingsambtenaar dat het beroep niet-ontvankelijk is op grond van art. 6:12(4) Awb omdat het beroepschrift onredelijk laat is ingediend. De Rechtbank (de Verzetrechter) verklaart het verzet ongegrond. De Verzetrechter is van oordeel dat hij niet toekomt aan de vraag of het beroepschrift onredelijk laat is ingediend. De Verzetrechter geeft daarvoor als reden, in de kern, dat niet onredelijk is de toepassing door de 8:54-Rechter van zijn bevoegdheid ex art. 8:31 Awb om aan het niet toezenden van de op de zaak betrekking hebbende stukken het gevolg te verbinden dat hij uitgaat van de bij hem wel bekende informatie.

Het College heeft beroep in cassatie ingesteld, en daarbij diverse klachten aangevoerd, die er in de kern op neerkomen (i) dat in verzet terecht erover is geklaagd dat de 8:54-Rechter nagelaten heeft om ambtshalve te beoordelen of het beroepschrift onredelijk laat ingediend (schending art. 6:12(4) Awb), (ii) dat ten onrechte althans op onjuiste wijze toepassing is gegeven aan art. 8:31 Awb, en (iii) dat de Verzetrechter ten onrechte eraan voorbijgaat dat in verzet nieuwe argumenten kunnen worden aangevoerd (schending art. 8:55(1) Awb).

Belanghebbende heeft voorwaardelijk incidenteel beroep in cassatie ingesteld. De eerste klacht is dat – anders dan de Verzetrechter overweegt – de 8:54-Rechter geen toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb. De tweede klacht houdt in dat de Verzetrechter ten onrechte niet ambtshalve heeft beoordeeld of de redelijke termijn ter berechting van de zaak is overschreden.

Een weinig sympathieke zaak …

Menigeen zal dit een weinig sympathieke zaak van het College vinden, omdat geprocedeerd wordt over het kunnen procederen van een burger – of te wel ‘procederen over procederen’1.. De context maakt de zaak geenszins sympathieker: de Heffingsambtenaar (i) heeft het bezwaar van belanghebbende eerder ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, (ii) heeft vervolgens niet-tijdig opnieuw op dat bezwaar beslist, (iii) heeft in de beroepsprocedure tegen dat niet-tijdig-beslissen geen verweerschrift ingediend en niet aan zijn verplichting voldaan om de op de zaak betrekking hebbende stukken toe te zenden aan de Rechtbank, (iv) heeft ook toen evenmin alsnog uitspraak op bezwaar gedaan, hoewel hij daartoe verplicht bleef (art. 6:20(1) Awb), en (v) heeft na een kennelijke gegrondverklaring door de Rechtbank van het beroep nog steeds niet aan die verplichting voldaan, maar in plaats daarvan verzet gedaan met het betoog dat belanghebbende (!) iets onredelijk laat heeft gedaan (namelijk onredelijk laat beroep instellen). Als klap op de vuurpijl neemt de gemeente niet zijn spreekwoordelijke verlies na ongegrondverklaring van het verzet en doet de Heffingsambtenaar nog steeds geen uitspraak op bezwaar, maar stelt het College beroep in cassatie in. En dit alles met betrekking tot een bezwaar dat over twee naheffingsaanslagen parkeerbelasting gaat. Ik kan uit het beroepschrift in cassatie bovendien niet afleiden dat het College het cassatieberoep heeft ingesteld om duidelijkheid te krijgen over een principiële kwestie die in meer zaken speelt.

… waarin ik niettemin conclusie neem

Dat ik desondanks deze zaak heb geselecteerd voor conclusie, heeft als reden dat de zaak een rechtskundig interessante vraag oproept die verband houdt met het arrest HR BNB 2021/140. In dat arrest heeft de Hoge Raad de taak van de rechter herijkt wat betreft de ambtshalve beoordeling of een rechtsmiddel tijdig is aangewend. Die herijking brengt mee dat een onderscheid wordt gemaakt tussen een beoordeling van de tijdigheid van het rechtsmiddel dat de eigen instantie inleidt (wel ambtshalve) en die van het rechtsmiddel dat de vorige instantie heeft ingeleid (niet ambtshalve). De vraag rijst of – voor de toepassing van dit arrest – verzet in beroep is aan te merken als dezelfde instantie als dat beroep of als volgende instantie. Een voorafgaande vraag in deze zaak is of HR BNB 2021/140 – dat betrekking heeft op termijngebonden rechtsmiddelen – dienovereenkomstig van toepassing is met betrekking tot het niet-termijngebonden rechtsmiddel van beroep tegen niet-tijdig beslissen, meer in het bijzonder op de regel dat zo’n beroep niet-ontvankelijk is indien het beroepschrift onredelijk laat is ingediend.

Opbouw en inhoud van de conclusie

In onderdeel 4 introduceer ik de zojuist in 1.5 vermelde twee vragen aan de hand van het arrest HR BNB 2021/140. Ik merk op dat ik ervan uitga dat in elk geval de rechter in beroep ambtshalve heeft te beoordelen of het beroep tegen het niet-tijdig beslissen niet-ontvankelijk is op de grond dat het beroepschrift onredelijk laat is ingediend (4.11-4.13). Is dat uitgangspunt onjuist, dan zijn onderdelen 5 (in het algemeen) en 6 (voor deze zaak) overbodig, en kan direct worden doorgeschakeld naar onderdeel 7.

In onderdeel 5 ga ik in op de vraag of HR BNB 2021/140 dienovereenkomstig geldt voor de beoordeling of het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk is op de grond dat het onredelijk laat is ingesteld. Mede aan de hand van een onderzoek naar het belang dat art. 6:12(4) Awb dient, beantwoord ik die vraag bevestigend (5.12-5.17). Dit betekent dat de rechter in volgende instantie niet ambtshalve die beoordeling mag doen.

Onderdeel 6 is het zwaartepunt van deze conclusie. Dit onderdeel behandelt de vraag of – voor de toepassing van HR BNB 2021/140 – verzet een volgende instantie of voortzetting van de eigen instantie is . Dat doe ik aan de hand van diverse gezichtspunten, te weten de wetsystematiek (6.2-6.4), de wijze waarop de behandeling van het verzet in de wet is geregeld (6.5-6.12), de kwestie of een voorlopige voorziening ook mogelijk is gedurende het verzet (6.13-6.24), de regeling van verzet in het burgerlijk procesrecht (6.25-6.34), en de wijze waarop verzet wordt behandeld bij verscheidene nevenkwesties (6.35-6.39). Die gezichtspunten leiden mij tot de slotsom dat het doen van verzet een voortzetting van de eigen instantie is (6.40). Ik zie geen reden – ook niet in de omstandigheid dat verzet op zichzelf een rechtsmiddel is – om daarvan af te wijken voor (dienovereenkomstige) toepassing van HR BNB 2021/140 (6.41-6.42). Dit betekent dat ook de verzetrechter ambtshalve heeft te beoordelen of het beroep tegen niet-tijdig beslissen onredelijk laat is ingesteld.

Voor het geval de Hoge Raad uitgaat van de tegengestelde opvatting behandel ik in onderdeel 7de vraag of – zoals in deze zaak het geval is – in verzet voor het eerst kan worden geklaagd over onredelijk late indiening van het beroepschrift. Ik concludeer dat die vraag als uitgangspunt bevestigend kan worden beantwoord.

In onderdeel 8 bespreek ik het principale beroep in cassatie. Anders dan belanghebbende lees ik de uitspraak van de Verzetrechter zo dat hij niet heeft beoordeeld of het beroep onredelijk laat heeft ingesteld (8.1-8.2). Aangezien ik meen dat de Verzetrechter dat ambtshalve had moeten doen, meen ik dat de eerste klacht slaagt (8.3). De klachten hoeven dan voor het overige geen behandeling.

Voor het geval de Hoge Raad uitgaat van een andere opvatting, is van belang dat de Heffingsambtenaar in verzet voor het eerst heeft geklaagd over de onredelijke late indiening van het beroepschrift. Als uitgangspunt is dat mogelijk (1.9 en 8.6). De Verzetrechter is op de gestelde onredelijke late indiening niet ingegaan met als redengeving, zoals zojuist gezien (1.1), dat – kort gezegd – toepassing van art. 8:31 Awb door de 8:54-Rechter niet onredelijk is . Opvallend genoeg is het belanghebbende en niet het College die deze uitleg van de uitspraak van de 8:54-Rechter bestrijdt (8.7); dat valt op omdat ik niet uitsluit dat een eerdere toepassing van art. 8:31 Awb verhindert dat in verzet alsnog kan worden geklaagd over de onredelijke late indiening van het beroepschrift (8.8). Wat ervan zij, ik ben het eens met de lezing van belanghebbende dat de 8:54-Rechter geen toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb (8.9). Uitgaande van die lezing ontbreekt dus een (mogelijke) reden om af te wijken van voormeld uitgangspunt. Dit betekent dat de Verzetrechter het verzet had moeten beoordelen met inachtneming van het argument van de Heffingsambtenaar dat het beroep onredelijk laat is ingesteld (8.10). De eerste en derde klacht zouden daarom slagen.

Zo in cassatie toch ervan moet worden uitgegaan dat de 8:54-Rechter toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb, zou de tweede klacht slagen. De klacht faalt weliswaar voor zover zij inhoudt dat er geen grond is voor toepassing van art. 8:31 Awb (8.12-8.13), maar zij slaagt voor zover zij inhoudt dat de 8:54-Rechter ten onrechte daaraan toepassing heeft gegeven zonder partijen eerst in de gelegenheid te stellen zich daarover uit te laten (8.14).

Onderdeel 9 bespreekt kort het incidentele beroep in cassatie.

Het principale beroep in cassatie is dus gegrond is , en het incidentele beroep in cassatie is ongegrond.

De feiten

De heffingsambtenaar van de gemeente Amsterdam (hierna: de Heffingsambtenaar) heeft twee naheffingsaanslagen parkeerbelasting opgelegd aan belanghebbende, die daartegen bezwaar heeft gemaakt. Het bezwaar2.is niet-ontvankelijk verklaard bij uitspraak op bezwaar van 21 juni 2017.3.

Het geding in het eerste beroep en verzet

Belanghebbende heeft beroep ingesteld tegen de uitspraak op bezwaar bij de rechtbank Amsterdam. De Heffingsambtenaar heeft deze rechtbank verzocht het beroep gegrond te verklaren omdat het bezwaar ontvankelijk moet worden geacht en de uitspraak op bezwaar niet kan worden gehandhaafd.4.In overeenstemming daarmee is het beroep kennelijk gegrond bevonden bij uitspraak van 24 januari 2018 (hierna: de eerste uitspraak in beroep).5.

Belanghebbende heeft verzet gedaan tegen de eerste uitspraak in beroep. De rechtbank Amsterdam heeft het verzet ongegrond verklaard bij uitspraak van 31 mei 2018 (hierna: de eerste uitspraak in verzet).6.De eerste uitspraak in verzet is onherroepelijk geworden nadat geen beroep in cassatie is ingesteld daartegen.7.

De Heffingsambtenaar heeft niet opnieuw uitspraak op bezwaar gedaan – althans niet vóór 5 april 2022 (zie 2.6-2.7), ook niet vóór 17 mei 2023 (zie 2.10) en – afgaande op informatie in het verweerschrift in cassatie – ook nog niet vóór 30 november 2023..

Het geding in het tweede beroep

Belanghebbende heeft beroep ingesteld bij de rechtbank Amsterdam (hierna: de Rechtbank) tegen het niet tijdig doen van de uitspraak op bezwaar. Ditmaal heeft de Heffingsambtenaar niet een verweerschrift ingediend en ook niet de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd, ondanks een daartoe strekkend verzoek van de Rechtbank.8.De Rechtbank heeft het beroep zowel versneld behandeld (als bedoeld in art. 8:52 Awb) als vereenvoudigd behandeld (in de zin van art. 8:54 Awb). Zij heeft het beroep kennelijk gegrond bevonden, nu bij uitspraak van 5 april 2022 (hierna: de tweede uitspraak in beroep).9.Voor zover in cassatie nog van belang, overweegt de Rechtbank daartoe als volgt.

Het volgt uit het stelsel van de Awb dat de Heffingsambtenaar moet beslissen op het bezwaar na de eerste uitspraak in beroep. Ter beantwoording van de vraag of de beslistermijn is overschreden, gaat de Rechtbank uit van de gegevens die bekend zijn bij haar en van de juistheid van de gegevens die belanghebbende heeft verstrekt want zonder gedingstukken of verweerschrift is zij niet bekend met het standpunt van de Heffingsambtenaar. Daarvan uitgaande, oordeelt zij dat de beslistermijn is overschreden: deze termijn is aangevangen op 24 januari 2018 (de dag van de eerste uitspraak in beroep) en het is haar niet gebleken dat uitspraak op bezwaar is gedaan op 5 april 2022 (de dag van de tweede uitspraak in beroep).10.Daarom heeft de Rechtbank de Heffingsambtenaar opgedragen de uitspraak op bezwaar bekend te maken binnen een termijn van 14 dagen na de dag van verzending van de tweede uitspraak in beroep.

Bovendien heeft de Rechtbank bepaald dat de Heffingsambtenaar aan belanghebbende een dwangsom van € 250 verbeurt voor elke dag waarmee hij die termijn van twee weken overschrijdt, met een maximum van € 37.500. De Rechtbank vindt aanleiding de dwangsom te stellen op een hoger bedrag dan gebruikelijk is , omdat tot op heden niet uitspraak op bezwaar is gedaan ondanks herhaalde rappels van belanghebbende.11.

De Rechtbank heeft het verzoek van belanghebbende afgewezen om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn ter berechting van de zaak. Zij zal bij de inhoudelijke behandeling van het geschil dit verzoek beoordelen, nadat de uitspraak op bezwaar is gedaan en daartegen beroep is ingesteld. Zij ziet vooralsnog geen aanleiding daarvoor, omdat een inhoudelijke behandeling van het geschil nog niet heeft plaatsgevonden in bezwaar of beroep. Het beroep is namelijk gericht tegen het niet tijdig doen van de uitspraak op bezwaar.12.

Het geding in het verzet tegen de uitspraak op het tweede beroep

De Heffingsambtenaar heeft verzet gedaan tegen de tweede uitspraak in beroep. Het verzet is ongegrond verklaard bij uitspraak van 17 mei 2023.13.Dit is de bestreden uitspraak (hierna: de Verzetuitspraak). Voor zover thans nog van belang, overweegt de Rechtbank als volgt.

De Heffingsambtenaar heeft in het verzetschrift niet vermeld of hij al uitspraak op bezwaar heeft gedaan. Daarom neemt de Rechtbank (rov. 4) aan dat hij procesbelang heeft bij het verzet.

De Heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat belanghebbende het beroep tegen het niet tijdig doen van de uitspraak op bezwaar onredelijk laat heeft ingesteld en dat dit beroep daarom kennelijk niet-ontvankelijk is . De Rechtbank (rov. 6) komt niet toe aan de vraag of dat beroep onredelijk laat is ingesteld. Zij memoreert dat de Heffingsambtenaar in het geheel niet heeft gereageerd op dat beroep: hij heeft niet voldaan aan de verplichting de op de zaak betrekking hebbende stukken over te leggen en hij heeft ook niet een standpunt kenbaar gemaakt. De rechter kan volgens art. 8:31 Awb de gevolgen verbinden die hem geraden voorkomen aan het niet (tijdig) indienen van stukken. In de tweede uitspraak in beroep is gebruikgemaakt van die bevoegdheid doordat daarin is uitgegaan van de gegevens die bekend zijn bij de Rechtbank en van de juistheid van de gegevens die belanghebbende heeft verstrekt. De Rechtbank acht het gebruik van die bevoegdheid niet onredelijk. Daarom komt zij niet eraan toe of het beroep onredelijk laat is ingediend.

Terminologie

Weliswaar ziet het cassatieberoep op de bestreden uitspraak door de Rechtbank op het verzet in de tweede beroepsprocedure, maar partijen gaan ook in op de voorafgaande uitspraak door de Rechtbank op grond van art. 8:54 Awb waartegen verzet is gedaan. In voorkomende gevallen waarin het nuttig is ter onderscheiding, zal ik de Rechtbank aanduiden met Verzetrechter onderscheidenlijk 8:54-Rechter.

Het College heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend. Het College heeft niet gerepliceerd. Daarnaast heeft belanghebbende tijdig en ook overigens op regelmatige wijze “voorwaardelijk incidenteel beroep in cassatie” ingesteld. Het College heeft hierover niet zijn zienswijze gegeven.

Principaal beroep in cassatie

Het College voert drie klachten aan, die alle zijn gericht tegen het oordeel van de Rechtbank over de stelling van de Heffingsambtenaar dat het beroep tegen het niet tijdig doen van de uitspraak op bezwaar onredelijk laat is ingesteld. Volgens de klachten schendt dit oordeel telkens een andere bepaling van de Awb.

Het schendt volgens de eerste klacht art. 6:12(4) Awb, dat bepaalt dat een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk is als het beroepschrift onredelijk laat is ingediend. Het College betoogt dat “de beroepsrechter” (naar ik begrijp: de 8:54-Rechter) in strijd daarmee niet heeft beoordeeld of het beroepschrift van belanghebbende onredelijk laat is ingediend. De beroepsrechter heeft dit ambtshalve moeten beoordelen.14.Het blijkt namelijk alleen al uit het beroepschrift van belanghebbende dat dit beroep ruim 3,5 jaar later is ingediend. De Heffingsambtenaar heeft in verzet dan ook terecht geklaagd dat “de rechtbank” niet heeft getoetst aan art. 6:12(2) Awb. Hij heeft deze grief eerst in verzet kunnen aanvoeren. Naar aanleiding daarvan had de Verzetrechter alsnog die toets moeten uitvoeren, aldus het College.15.

Volgens de tweede klacht schendt dit oordeel van de Rechtbank art. 8:31 Awb. Het College betoogt dat “de rechtbank” (naar ik begrijp: de 8:54-Rechter) deze bepaling ten onrechte heeft toegepast op de grond dat de op de zaak betrekking hebbende stukken niet zijn overgelegd. Die bepaling vereist dat niet is voldaan aan de verplichting de op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen. Dat is niet het geval: “de rechtbank” heeft de Heffingsambtenaar niet verplicht maar verzocht deze stukken te overleggen. Daarnaast verbindt die bepaling geen gevolgen aan het niet (tijdig) indienen van het verweerschrift.16.Bovendien mag de rechter geen toepassing geven aan art. 8:31 Awb zonder partijen eerst in de gelegenheid te stellen zich daarover uit te laten.17.“De rechtbank” heeft deze gelegenheid niet geboden. De Verzetrechter gaat uit van andere opvattingen, aldus in de kern het College.

Volgens de derde klacht schendt dat oordeel van de Rechtbank art. 8:55(1) Awb. Het College betoogt dat de Verzetrechter in strijd daarmee heeft overwogen dat niet kan worden toegekomen aan de vraag of het beroepschrift van belanghebbende onredelijk laat is ingediend. In verzet kunnen namelijk argumenten naar voren worden gebracht die in geval van een normale behandeling ook nog hadden kunnen worden aangevoerd.18.Ook bij een normale behandeling van dit beroep had kunnen worden aangevoerd dat het beroepschrift onredelijk laat is ingediend, zodat hetzelfde kan worden aangevoerd in verzet. Dit geldt temeer als “de rechtbank” zelf ambtshalve heeft moeten beoordelen of het onredelijk laat is ingediend, aldus nog steeds het College.

Bij verweer betoogt belanghebbende dat het verzet terecht ongegrond is verklaard. Hij brengt tegen de eerste klacht in dat “de rechtbank” (naar ik begrijp: de 8:54-Rechter) wél heeft beoordeeld of het beroep onredelijk laat is ingediend maar heeft geoordeeld dat dit niet het geval is . Dat oordeel is terecht, zoals ook de Verzetrechter overweegt. Die (feitelijke) beoordeling is voorbehouden aan de rechtbank als feitenrechter en kan in cassatie niet worden getoetst op juistheid. De Verzetsrechter heeft de verzetsgrond van de Heffingsambtenaar wel degelijk beoordeeld en terecht overwogen dat de 8:54-Rechter tot de conclusie kon en mocht komen dat het beroep ontvankelijk was, aldus belanghebbende.

Belanghebbende betwist dat de tweede uitspraak in beroep berust op toepassing van art. 8:31 Awb. Deze uitspraak haalt die bepaling niet aan en beslecht het geschil, kennelijk nadat de 8:54-Rechter zich voldoende voorgelicht heeft geacht op grond van de beschikbare stukken. Voor zover die uitspraak wel berust op toepassing van art. 8:31 Awb, acht belanghebbende de conclusie van de Verzetrechter juist. Hierbij acht hij de proceshouding van de Heffingsambtenaar van belang, die niet reageert en herhaaldelijk verplichtingen en zelfs rechterlijke uitspraken schendt. Overigens heeft de 8:54-Rechter de Heffingsambtenaar gewaarschuwd hoe zij zou handelen als hij de op de zaak betrekking hebbende stukken niet zou overleggen, aldus belanghebbende.

Belanghebbende brengt tegen de derde klacht in dat verzet niet voorziet in een volledige herkansing. Alleen al daarom heeft de Verzetrechter niet in volle omvang hoeven te toetsen of het beroep van belanghebbende terecht ontvankelijk is geacht. In plaats daarvan heeft zij mogen volstaan met een beoordeling van de grieven van de Heffingsambtenaar in verzet en met een marginale toets, aldus nog steeds belanghebbende.

Voorwaardelijk incidenteel beroep in cassatie

Belanghebbende voert twee klachten aan. De eerste klacht komt overeen met het in 3.7 weergegeven onderdeel van zijn verweer, namelijk de betwisting dat de tweede uitspraak in beroep berust op toepassing van art. 8:31 Awb. De klacht heeft de strekking dat, anders dan de Verzetrechter heeft overwogen, de 8:54-Rechter geen toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb, maar zich kennelijk met behulp van de stukken bij het beroep voldoende voorgelicht achtte om het geschil te beslissen. De Verzetrechter is tot de juiste conclusie gekomen, zij het op onjuiste gronden, aldus belanghebbende.

De tweede klacht houdt in dat de Verzetrechter ten onrechte niet ambtshalve heeft beoordeeld of de redelijke termijn ter berechting van de zaak is overschreden. In het beroep tegen het niet tijdig doen van de uitspraak op bezwaar is verzocht om vergoeding van immateriële schade voor overschrijding van deze termijn. In het daaropvolgende verzet is die termijn verder overschreden en is die schade toegenomen, omdat de uitspraak in dat verzet is gedaan later dan één jaar na het doen van verzet. Dit geval is vergelijkbaar met het overschrijden van de redelijke termijn binnen de termijn waarin de rechter uitspraak moet doen, aldus belanghebbende.

Gelet op het in 4.3 vermelde uitgangspunt staat het buiten kijf dat de verzetrechter ambtshalve heeft te beoordelen of tijdig verzet is gedaan. Maar moet de verzetrechter ook ambtshalve beoordelen of het beroep waarop de in verzet bestreden uitspraak is gedaan, tijdig is ingesteld? En evenzo in het geval van een beroep tegen niet-tijdig beslissen: moet de verzetrechter ambtshalve beoordelen of dat beroep onredelijk laat is ingesteld? Moet verzet voor de toepassing van HR BNB 2021/140 worden gezien als een volgende instantie of als een voorzitting van, althans deel van, dezelfde instantie? Ter beantwoording van deze vragen ga ik eerst meer in het algemeen erop in of verzet (overwegend) is te zien als een volgende instantie of als een voortzetting van het beroep, dus abstraherend van de context van de toepassing van HR BNB 2021/140. Ik bespreek hierna diverse gezichtspunten.

Wetsystematiek: vereenvoudigde behandeling en verzet als onderdeel van de behandeling van het beroep

Titel 8.2 Awb bevat de regels voor de behandeling van het beroep. Een reguliere behandeling van een beroep bestaat uit een vooronderzoek dat aanvangt nadat het beroep is ingesteld (afdeling 8.2.2 Awb) en een onderzoek ter zitting (afdeling 8.2.5 Awb). Afdeling 8.2.4 Awb voorziet in een afwijkende behandeling, namelijk de zogenoemde vereenvoudigde behandeling. Art. 8:54 Awb geeft de rechter de bevoegdheid om (totdat partijen zijn uitgenodigd voor de zitting) op ieder moment, dus ook reeds meteen na ontvangst van het beroepschrift, het (voor)onderzoek te beëindigen, indien voortzetting van het onderzoek niet nodig is , omdat de te geven uitspraak ‘kennelijk’ is . Dit kan de rechter doen zonder toestemming van partijen;47.het gaat in dat opzicht om een eenzijdige ingreep van de rechter in de beroepsprocedure. Deze mogelijkheid van een vereenvoudigde behandeling dient zowel de rechtszekerheid als de proceseconomie.48.Om tegemoet te komen aan de bezwaren die ermee verband houden dat de normale procedure niet wordt gevolgd, is onder meer voorzien in de mogelijkheid van verzet.49.

Volgens art. 8:55(1) Awb kan zowel de belanghebbende als het bestuursorgaan verzet doen tegen een uitspraak op het beroep als bedoeld in art. 8:54(2) Awb. Deze uitspraak staat of valt met het verzet. Volgens art. 8:55(8) Awb blijft die uitspraak in stand als het verzet niet-ontvankelijk of ongegrond is . Maar is het verzet gegrond, dan bepaalt art. 8:55(9) Awb dat die uitspraak vervalt en ook dat het onderzoek wordt voortgezet in de stand waarin het zich bevond ten tijde van het doen van diezelfde (inmiddels vervallen) uitspraak. In dat geval “zal het beroep alsnog via de normale procedure moeten worden beoordeeld.”50.Art. 8:55(10) Awb voorziet – onder voorwaarden – ook in de mogelijkheid dat de rechter in dat geval tevens uitspraak doet op het beroep.

Deze systematiek duidt er op dat verzet duidelijk meer het karakter heeft van een voortzetting van de procedure in beroep (zij het beperkt tot de ‘kennelijk’-beslissing) dan dat van een inleiding van een nieuwe instantie. Verzet heeft weliswaar met een nieuwe instantie gemeen dat het ingeleid wordt met een rechtsmiddel, maar overigens is verzet volledig ingebed in de instantie van beroep. Een vereenvoudigde behandeling en vervolgens verzet zijn in zeker opzicht te zien als incidenten in een beroepsprocedure.51.

Wijze waarop de behandeling van het verzet in de wet is geregeld

Volgens art. 8:55(2) Awb behandelt de rechter het verzet met overeenkomstige toepassing van enkele algemene Awb-bepalingen over bezwaar en beroep.52.Dit artikellid is ingevoerd als onderdeel van de wet ter voltooiing van de herziening van de eerste fase van de rechterlijke organisatie op 1 januari 1994,53.toen de Awb in werking trad. Sinds die datum luidt (thans) art. 8:55(2) Awb als volgt:

“2. De artikelen 6:4, derde lid, 6:5 tot en met 6:9, 6:11, 6:14, 6:15, 6:17 en 6:21 zijn van overeenkomstige toepassing.”

Dit lijkt op art. 8:81(4) Awb, dat gaat over de behandeling van een verzoek om een voorlopige voorziening, en ook op art. 8:119(2) Awb, dat gaat over de behandeling van een verzoek om herziening. Elk van beide artikelleden bepaalt dat de rechter het verzoek behandelt met overeenkomstige toepassing van enkele (deels dezelfde en deels verschillende) algemene Awb-bepalingen over bezwaar en beroep. Beide artikelleden zijn ingevoerd als onderdeel van hetzelfde wetsontwerp waarbij art. 8:55(2) Awb is ingevoerd op 1 januari 1994.54.Voor zover van belang, houdt (thans) art. 8:81(4) Awb sindsdien in:

“4. De artikelen 6:4, derde lid, 6:5, 6:6, 6:14, 6:15, 6:17, 6:19 en 6:21 zijn van overeenkomstige toepassing. (…)”

En (thans) art. 8:119(2) Awb:

“2. Hoofdstuk 6, (…) en (…) zijn voor zover nodig van overeenkomstige toepassing.”

Het valt wellicht niet onmiddellijk op, maar art. 8:55(2) Awb verschilt in wetgevingstechniek van art. 6:24 Awb. Dit artikel verklaart de algemene bepalingen over bezwaar en beroep – met uitzondering van art. 6:12 Awb – gewoonweg van overeenkomstige toepassing in het geval dat (incidenteel) hoger beroep of (incidenteel) beroep in cassatie kan worden ingesteld. Het is ingevoerd als onderdeel van het wetsontwerp van de Awb op 1 januari 1994.55.Het is tweemaal gewijzigd in de periode tot 1 januari 2013,56.maar geen van beide wijzigingen is van belang voor deze zaak. Sinds 1 januari 2013 zegt art. 6:24 Awb het zo:

“Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.”

Dat verschil in wetgevingstechniek is niet willekeurig. Het wetsontwerp dat heeft geleid tot (thans) art. 8:55(2) Awb hield aanvankelijk in dat art. 6:24 Awb dezelfde afdeling eveneens van overeenkomstige toepassing zou verklaren op het doen van verzet.57.In de nota naar aanleiding van het verslag bij dat wetsontwerp licht de regering toe dat en waarom zij het inmiddels minder juist acht op die wijze – dus: via art. 6:24 Awb – algemene bepalingen over bezwaar en beroep van overeenkomstige toepassing te verklaren op verzet. Ik citeer (en merk op dat art. 8.3.1(2) en art. 8.4.1 van het ontwerp overeenkomen met (thans) art. 8:81(4) respectievelijk art. 8:119 Awb):58.

“In het onderdeel G [bedoeld zal zijn: H; MP] van artikel I van onderdeel 2 van het wetsvoorstel wordt in artikel 6:24 van de Awb naast het hoger beroep en het beroep in cassatie het verzet ingevoegd. (…) Bij nader inzien achten wij deze constructie echter minder juist. Aangezien het verzet evenals de voorlopige voorziening en de herziening een sequeel is van het primaire beroep, heeft het de voorkeur – in navolging van de artikelen 8.3.1, tweede lid, en 8.4.1 – in afdeling 8.2.4. die artikelen van hoofdstuk 6 die voor het verzet nodig zijn, uitdrukkelijk van overeenkomstige toepassing te verklaren en de wijziging van artikel 6:24 ongedaan te maken. Hierin wordt in de tweede nota van wijziging voorzien.”

De tweede nota van wijziging bij datzelfde wetsontwerp verklaart algemene bepalingen over bezwaar en beroep nog steeds van overeenkomstige toepassing op verzet, zij het niet langer via art. 6:24 Awb maar via een afzonderlijk daartoe strekkende wetsbepaling in de regeling van verzet – dus: het huidige art. 8:55(2) Awb.59.In de artikelsgewijze toelichting zet de regering nog eens de redengeving voor deze wijziging uiteen:60.

“Wij maken van de gelegenheid gebruik het toepassingsbereik van hoofdstuk 6 nog eens uiteen te zetten. Op grond van artikel 6:1 is dit hoofdstuk van toepassing indien is voorzien in de mogelijkheid van bezwaar en beroep. Onder beroep wordt niet verstaan, zo blijkt uit artikel 6:24, eerste lid, de procedure in hoger beroep en in cassatie. Op blz. 43 van de nota naar aanleiding van het eindverslag gaven wij aan, dat ook het verzet, de voorlopige voorziening en de herziening als sequelen van het primaire (hoger) beroep niet onder het toepassingsbereik van hoofdstuk 6 vallen. Om die reden dient hoofdstuk 6 – voor zover nodig – van overeenkomstige toepassing verklaard te worden op afdeling 8.2.4 en de titels 8.3 en 8.4.”

Daarmee plaatst de regering de regeling van verzet op dezelfde lijn als de regelingen van het verzoek om een voorlopige voorziening en van het verzoek om herziening. Immers, elk van deze regelingen behoeft een afzonderlijke wetsbepaling die de daarvoor in aanmerking komende algemene bepalingen van bezwaar en beroep van overeenkomstige toepassing verklaart. Elk behoeft zo’n afzonderlijke wetsbepaling omdat het telkens gaat om – in de woorden van de regering – een sequeel van het beroep zelf. Het gaat dus – in mijn woorden – om een procedure die niet zozeer op zichzelf staat, maar veeleer een aanhangsel is van het beroep zelf.

Tegelijkertijd plaatst de regering de regelingen van voorlopige voorziening, herziening en verzet tegenover die van hoger beroep en beroep in cassatie. Het gaat bij elk van beide rechtsmiddelen niet om – wederom in haar woorden – een sequeel van het beroep. Het gaat dus – wederom in mijn woorden – om een procedure die op zichzelf staat en juist niet aan het beroep ‘hangt’. Aangezien elk een volgende instantie inleidt, begrijp ik de regering aldus dat zij ervan is uitgegaan dat noch verzet noch het verzoek om een voorlopige voorziening of om herziening een volgende instantie inleidt.

Kortom, de wijze waarop de behandeling in verzet is geregeld in de Awb, te weten in art. 8:55(2) Awb en niet in art. 6:24 Awb, biedt een aanknopingspunt voor de opvatting dat verzet deel uitmaakt van dezelfde instantie als het beroep waarop het betrekking heeft. Dit aanknopingspunt vindt steun in de redengeving voor dat tekstuele verschil: verzet is een sequeel van beroep, anders dan hoger beroep of beroep in cassatie.

Regeling van voorlopige voorziening

Een ander aanknopingspunt houdt verband met de regeling van een voorlopige voorziening, in het bijzonder met het vereiste van formele connexiteit. Dit vereiste houdt – kort samengevat – in dat een voorlopige voorziening uitsluitend kan worden verzocht terwijl de hoofdzaak aanhangig is .61.Wordt een voorlopige voorziening verzocht terwijl de hoofdzaak nog niet dan wel niet langer aanhangig is , dan kan zij niet worden toegewezen.62.

Het vereiste van formele connexiteit is te vinden in art. 8:81(1) Awb, dat evenals art. 8:55(1) Awb is ingevoerd bij de wet ter voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie op 1 januari 1994.63.Het is tweemaal gewijzigd in de periode van 1 januari 1994 tot en met 1 januari 2013,64.maar beide wijzigingen zijn niet van belang voor deze zaak. Sinds 1 januari 2013 luidt art. 8:81(1) Awb als volgt:

“1. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen (…).”

De tekst van art. 8:81(1) Awb noemt twee gevallen waarin is voldaan aan het vereiste van formele connexiteit. Het eerste is het geval waarin het verzoek wordt gedaan terwijl beroep is ingesteld bij de bestuursrechter. Het tweede geval is dat waarin het verzoek wordt gedaan terwijl nog niet beroep is ingesteld maar al wel bij het bestuursorgaan bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld.

Die tekst noemt niet het geval waarin het verzoek wordt gedaan weliswaar nadat uitspraak is gedaan op het beroep maar inmiddels daartegen verzet is gedaan. De vraag dringt zich op of ook in dit derde geval nog is voldaan aan het vereiste van formele connexiteit. Het antwoord daarop is mijns inziens van belang ter beantwoording van de vraag of verzet dezelfde instantie voortzet dan wel een volgende instantie inleidt.

In zijn preadvies over de voorlopige voorziening in het Nederlandse bestuursrecht betoogt Simons dat de zaak (weer) in de fase van beroep is beland zodra verzet is gedaan. Hij doet zijn betoog steunen op een wetssystematische grond: de regeling van verzet in afdeling 8.2.4 Awb maakt deel uit van de meeromvattende regeling van de behandeling van het beroep in titel 8.2 Awb. Dit betekent volgens hem dat de regeling van het verzoek om een voorlopige voorziening in titel 8.3 Awb (weer) van toepassing is met het doen van verzet. Ik citeer (met cursivering in het origineel en behoud van de voetnoten):65.

“Een verzoek om voorlopige voorziening (…) kan aldus worden gedaan hangende bezwaar, administratief beroep, beroep en hoger beroep. In enkele (rechtbank)uitspraken22 is geoordeeld dat hangende verzet geen verzoek om voorlopige voorziening kan worden gedaan. Daaraan ligt ten grondslag de redenering dat na een uitspraak op grond van artikel 8:54 Awb, geen sprake meer is van een aanhangig beroep, ook niet als tegen die uitspraak verzet is gedaan. Ook wordt daarbij betekenis toegekend aan het gegeven dat titel 8.3 Awb in artikel 8:55 Awb niet van overeenkomstige toepassing is verklaard. Deze redenering is naar mijn mening onjuist. Afdeling 8.2.4 Awb (Vereenvoudigde behandeling) is niet voor niets geplaatst in titel 8.2 Awb (Behandeling van het beroep). Zodra verzet is gedaan, is de zaak (weer) in de fase van het beroep beland. Titel 8.3 Awb is daarmee (weer) van toepassing.23 Ingevolge artikel 8:88, tweede lid, Awb, in verbinding met artikel 8:81, eerste lid, Awb, kan ook hangende een herzieningsprocedure een verzoek om voorlopige voorziening worden gedaan.

22 Bijvoorbeeld Pres. Rb. Breda 10 mei 1995, JB 1995, 153.

23 Zo ook M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure, 2006, p. 259.”

Schreuder-Vlasblom meent op dezelfde grond als Simons dat kan worden verzocht om een voorlopige voorziening zodra verzet is gedaan, hoewel zij haar opvatting verwoordt in minder stellige bewoordingen dan hij doet. Dat was al zo toen Simons in zijn preadvies verwees naar de toenmalige druk van haar monografie over rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure. Het is ook zo in de huidige druk van haar monografie. Ik citeer (met behoud van de voetnoot en toevoeging van de link):66.

“Haar toepasbaarheid [van de regeling van het verzoek om een voorlopige voorziening in titel 8.3 Awb, MP] hangende verzet wordt echter ontkend omdat de in art. 8:81 Awb bedoelde situatie (een 'hangend' bezwaar of beroep) zich niet voordoet en titel 8.3 in art. 8:55 Awb niet van toepassing is verklaard10. Men kan daar ook anders over denken. Nu het verzet is ingebed in titel 8.2, lijkt het instellen ervan voor de toepassing van art. 8:81 wel als herleving van het beroep te kunnen worden opgevat. Aan de connexiteitseis is dan voldaan.

10 Pres. Rb Den Haag 26.8.1994, Awb-katern 1995, 31; Pres. Rb Breda 10.5.1995, JB 1995, 153.”

Simons en Schreuder-Vlasblom halen oude(re) uitspraken van voorzieningenrechters aan die uitgaan van de tegengestelde opvatting, dat niet kan worden verzocht om een voorlopige voorziening hangende het verzet. In de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 26 augustus 1994 overweegt de president daartoe eerst dat verzet zich niet richt tegen een besluit van het bestuursorgaan maar tegen een uitspraak van de bestuursrechter, zodat – zo voeg ik daaraan toe – een verzoek hangende het verzet niet voldoet aan het vereiste van formele connexiteit:67.

“Een uitspraak van de rechtbank kan (…) naar het oordeel van de president niet als een besluit als bedoeld in artikel 8:81 voornoemd worden aangemerkt.

(…)

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht blijkt niet dat de wetgever op dit punt een wijziging in de toegang tot de voorlopige voorzieningenprocedure heeft willen bewerkstelligen, (…).

Ook uit het systeem van de wet valt niet af te leiden dat aan het begrip "besluit" in artikel 8:81 een ruimere betekenis moet worden gehecht en dat daaronder in voorkomende gevallen ook de uitspraak van de rechtbank kan worden begrepen.

Zo is in artikel 8:85, tweede lid, van de wet bepaald dat de voorlopige voorziening in elk geval vervalt, zodra de rechtbank uitspraak heeft gedaan. Deze bepaling wijst erop dat er geen plaats is voor een maatregel van de president die zich ook nog uitstrekt over de periode nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan, tenzij – zie lid 2, onder c – de rechtbank daaromtrent bij haar uitspraak zelf een beslissing neemt.

In het verlengde hiervan kan ook geen ruimte bestaan voor het treffen van een voorlopige voorziening eerst nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan.”

Vervolgens overweegt de president dat een voorlopige voorziening kan worden verzocht nadat het verzet gegrond wordt verklaard. Dan is het beroep wederom aanhangig. Voordien staat het de rechter evenwel niet vrij een inhoudelijk oordeel te vormen over de zaak, ook niet een voorlopig inhoudelijk oordeel naar aanleiding van een verzoek om een voorlopige voorziening:

“Gesteld kan worden dat, indien de rechtbank naar aanleiding van het verzetschrift tot de slotsom komt dat het verzet gegrond is , de uitspraak vervalt en opnieuw - of wederom - sprake is van een besluit, waartegen beroep aanhangig is , zoals bedoeld in artikel 8:81.

De president stelt vast dat op dat moment de mogelijkheid van het vragen van een voorlopige voorziening weer openstaat.

Dit betekent echter niet, dat voorafgaande aan zodanige beslissing van de rechtbank met betrekking tot het ingediende verzet - bij welke beslissing de rechtbank zich dient te beperken tot de vraag of al of niet terecht is uitgesproken dat sprake is van termijnoverschrijding het de president wel vrij zou staan zich een oordeel te vormen over het inhoudelijke geschil dat partijen verdeeld houdt. Daarbij is in aanmerking genomen dat ook in het geval een voorlopige voorziening wordt gevraagd terwijl een beroepschrift is ingediend dat naar aanvankelijk oordeel niet-ontvankelijk moet worden verklaard, de president naar vaste jurisprudentie om die reden niet aan een inhoudelijke beoordeling pleegt toe te komen. Dat kan niet anders zijn, indien de niet-ontvankelijkheid al door de rechtbank is uitgesproken, zoals in dit geval is geschied.”

Kortheidshalve merk ik op dat de president in de aangehaalde uitspraak van de rechtbank Breda dezelfde gronden bezigt voor de opvatting dat hangende het verzet niet kan worden verzocht om een voorlopige voorziening.68.

Simons en Schreuder-Vlasblom zijn niet de enigen die ervan uitgaan dat wél kan worden verzocht om een voorlopige voorziening hangende het verzet. Sommige auteurs die tevens uitgaan daarvan, verwijzen naar een uitspraak van de ABRvS van 15 december 200469..70.Die verwijzing kan ik niet direct plaatsen. Het gaat om een stichting die drie beroepen heeft ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank verklaart de beroepen niet-ontvankelijk en het daaropvolgende verzet ongegrond. De stichting stelt bij de ABRvS hoger beroep in. Aangezien volgens de wet geen hoger beroep kan worden ingesteld tegen zo’n uitspraak, beoordeelt de ABRvS of dit appelverbod moet worden doorbroken. Dat is mogelijk indien sprake is van evidente schending van beginselen van een goede procesorde dan wel fundamentele rechtsbeginselen die een eerlijk proces waarborgen. Daartoe ziet de ABRvS geen grond. Hier van belang is dat de ABRvS overweegt dat zo’n grond evenmin wordt gevormd door de omstandigheid dat het verzoek van de stichting om een voorlopige voorziening hangende het verzet niet-ontvankelijk is verklaard. Aangezien de ABRvS dit laatste echter niet motiveert, meen ik dat de overwegingen van de ABRvS geen steun bieden voor – en evenmin tegen – de opvatting dat verzet tot gevolg heeft dat het beroep herleeft.

Van meer recente datum is een uitspraak van de voorzieningenrechter van de CRvB van 26 april 202371.. Deze uitspraak biedt mogelijk (wel) enige steun biedt voor die opvatting, zij het a contrario. De CRvB heeft het hoger beroep van de verzoekster niet-ontvankelijk verklaard met toepassing van art. 8:54 Awb en het daaropvolgende verzet ongegrond verklaard. Pas daarna heeft de verzoekster een verzoek gedaan om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter van de CRvB verklaart dit verzoek niet-ontvankelijk omdat niet (langer) is voldaan aan het vereiste van formele connexiteit. Omdat de voorzieningenrechter daarbij ook betrekt dat het verzet ongegrond is verklaard, zou daaruit kunnen worden afgeleid dat deze rechter is uitgegaan van de opvatting – althans niet heeft willen uitsluiten – dat het verzoek wél zou hebben voldaan aan het connexiteitsvereiste in het – zich niet voordoende – geval dat het zou zijn gedaan voor het doen van uitspraak op het verzet. Maar toegegeven: het is indirect en a contrario.

Uiteindelijk ben ik meer overtuigd geraakt van de juistheid van de positieve opvatting dat wel kan worden verzocht om een voorlopige voorziening hangende het verzet dan van die van de tegengestelde, dus negatieve opvatting. De negatieve opvatting berust namelijk op de (impliciete) premisse dat uitsluitend het verzet de hoofdzaak kan zijn waarmee het verzoek formeel connex is . Denkelijk daarom hebben de rechtbanken ’s-Gravenhage en Breda in het verleden beoordeeld of verzet zich richt tegen een besluit van het bestuursorgaan, evenals bezwaar of (administratief) beroep (zie 6.19-6.20). Maar geen van beide rechtbanken staaft deze premisse. De vraag is bovendien of die premisse juist is : kan het verzoek uitsluitend formeel connex zijn met het verzet, of ook nog met het beroep omdat het herleeft door het doen van verzet? Daarom schaar ik mij achter Simons en Schreuder-Vlasblom, die hun positieve opvatting wel staven met wetssystematiek (zie 6.17-6.18). Dat dit wetssystematische argument mij aanspreekt, zal geen verbazing wekken (vgl. 6.2-6.4).

Kortom, ik houd het ervoor dat het beroep herleeft door het doen van verzet. Dit gevolg biedt mijns inziens een additioneel aanknopingspunt dat verzet dezelfde instantie vormt samen met het beroep waarop het betrekking heeft.

Regeling van verzet in burgerlijk procesrecht

Zoals gezegd, art. 8:55 Awb is ingevoerd als onderdeel van de wet ter voltooiing van de herziening van de eerste fase van de rechterlijke organisatie op 1 januari 1994 (zie 6.5). In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp is de regering onder meer ingegaan op de verhouding tussen, enerzijds, het bestuursprocesrecht en, anderzijds, het burgerlijke procesrecht. Zij heeft als uitgangspunt genomen dat bij het opstellen van nieuwe, uniforme regels van bestuursprocesrecht terughoudendheid moet worden betracht in het overnemen van bestaande regels van burgerlijk procesrecht. Dit uitgangspunt heeft haar evenwel niet ervan weerhouden te streven naar harmonisatie in gevallen waarin zij het verantwoord heeft geacht. Ter illustratie van dat streven noemt zij de onderling overeenkomende regels over formeel bewijsrecht, wraking en verschoning van rechters. Zij verwoordt het aldus:72.

“(…) dat bij het opstellen van een nieuw, uniform bestuursprocesrecht terughoudendheid dient te worden betracht in het overnemen van aan het burgerlijk procesrecht ontleende regels. Daarvoor is op onderdelen nog steeds sprake van te grote verschillen. Bovendien zijn niet alle regels van burgerlijk procesrecht op dit moment een voldoende rustig bezit. Het voorgaande neemt echter niet weg, dat waar dat verantwoord leek is gestreefd naar harmonisatie. Sprekende voorbeelden daarvan zijn het van overeenkomstige toepassing verklaren van regels van formeel bewijsrecht en het volledig op elkaar stemmen van de regeling van de wraking en de verschoning. (…)”

Dit brengt mij bij de vraag of de wetgever (ook) bij het opstellen van de regeling van verzet in de Awb heeft gestreefd naar harmonisatie met de regeling van verzet in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Voor het antwoord daarop heb ik vergeefs gezocht in de parlementaire behandeling van dat wetsontwerp. Daarom waag ik mij thans aan een interne rechtsvergelijking tussen beide regelingen. Herleeft (ook) in het burgerlijke procesrecht de instantie waarin de uitspraak is gewezen waartegen het verzet zich richt? Of leidt het verzet tot een nieuwe instantie?

De regeling van verzet kan niet los worden gezien van de regeling van verstek. Daarom ga ik eerst op die laatste regeling in. Zij is neergelegd in art. 139 tot en met 142 Rv. De regeling behoort tot de meeromvattende regeling van de procedure in eerste aanleg bij de burgerlijke rechter in zaken die bij dagvaarding moeten worden ingeleid (dagvaardingszaken).73.Voor zover thans van belang, moet het exploot van dagvaarding vermelden: op welke datum de gedaagde moet verschijnen in het geding, of hij moet verschijnen in persoon dan wel bij een gemachtigde (als procesvertegenwoordiging facultatief is ), of hij een advocaat moet stellen (als zij verplicht is ), of hij griffierecht moet voldoen en, zo ja, binnen welke termijn.74.Als de gedaagde niet verschijnt in het geding ondanks de daartoe strekkende aanzegging in de dagvaarding, beoordeelt de rechter eerst of de voorgeschreven termijnen en formaliteiten in acht zijn genomen. Zo ja, dan verleent de rechter verstek tegen de gedaagde.75.Hetzelfde geldt als procesvertegenwoordiging verplicht is maar de gedaagde verzuimt een advocaat te stellen en als griffierecht is verschuldigd maar de gedaagde verzuimt het tijdig te voldoen, telkens ondanks de daartoe strekkende aanzegging. Nadat verstek tegen de gedaagde is verleend, beoordeelt de rechter of de vordering van de eiser hem ongegrond of onrechtmatig voorkomt. Zo ja, dan wijst de rechter de vordering af. Zo neen, dan wijst hij haar toe.76.Dit een en ander is bepaald in art. 139 Rv:

“Indien de gedaagde niet op de eerste of op een door de rechter nader bepaalde roldatum in het geding verschijnt dan wel verzuimt advocaat te stellen of, indien verschuldigd, het griffierecht niet tijdig voldoet hoewel hem dat bij dagvaarding was aangezegd, en de voorgeschreven termijnen en formaliteiten in acht zijn genomen, verleent de rechter verstek tegen hem en wijst hij de vordering toe, tenzij deze hem onrechtmatig of ongegrond voorkomt.”

Ik vervolg met de regeling van verzet, dat is geregeld in art. 143 tot en met art. 148 Rv. De gedaagde die bij verstek is veroordeeld, kan slechts verzet doen tegen het veroordelende vonnis;77.hij kan daartegen geen hoger beroep instellen.78.Ook het verzet wordt ingeleid bij dagvaarding.79.Het exploot van verzet van de oorspronkelijke gedaagde – ofwel: de opposant – moet dus onder meer vermelden op welke datum en op welke wijze de oorspronkelijke eiser – ofwel: de geopposeerde – moet verschijnen in het verzet.80.Tevens geldt het exploot van verzet als conclusie van antwoord van de oorspronkelijke gedaagde in het geding waarin het verstekvonnis is gewezen. Dit betekent bijvoorbeeld dat het exploot van verzet alle gronden van het verweer tegen de vordering van de oorspronkelijke eiser moet vermelden en ook de bewijsmiddelen waarover de oorspronkelijke gedaagde kan beschikken voor die gronden.81.De oorspronkelijke gedaagde vordert in het exploot van verzet dat de rechter het verstekvonnis vernietigt, bepaalt dat hij is ontheven van de veroordeling bij verstek en de vordering van de oorspronkelijke eiser afwijst.82.Acht de rechter het verzet ongegrond, dan bekrachtigt hij het verstekvonnis door het wijzen van een daartoe strekkend verzetvonnis. Acht hij het gegrond, dan vernietigt hij het verstekvonnis en wijst hij opnieuw vonnis in het oorspronkelijke geding tussen de eiser en de gedaagde.83.

Daarmee is het verzet hybride van aard. Het heeft enerzijds de aard van een rechtsmiddel doordat de gedaagde verzoekt om een hogere voorziening tegen een eindvonnis. Het heeft anderzijds de aard dat het oorspronkelijke geding tussen de eiser en de gedaagde wordt voortgezet doordat het partijdebat – en, in het verlengde daarvan, de rechterlijke beoordeling – zich toespitst op de vordering die het verstekvonnis heeft toegewezen, en niet op dit vonnis zelf. Het komt ook tot uitdrukking in de rechtspraak van (de civiele kamer van) de Hoge Raad dat het verzet hybride van aard is . In dit verband noem ik HR NJ 1995/68284.:

“3.4. Het rechtsmiddel van verzet tegen een bij verstek gewezen eindvonnis (…) heeft de strekking dat het geding waarin verstek was verleend, op tegenspraak in dezelfde instantie wordt voortgezet. De verzetprocedure is aldus zowel een procedure tot heropening en voortzetting van de met het verstekvonnis geëindigde instantie als een procedure waarin een rechtsmiddel tegen een eindvonnis wordt ingesteld en behandeld. Het verstekvonnis behoudt zijn rechtskracht zolang op het verzet niet een uitspraak is gedaan, waarbij dat vonnis is vernietigd. In de gevallen bedoeld in art. 335, behoudt het verstekvonnis zijn rechtskracht totdat het in hoger beroep is vernietigd.”

Dit arrest gaat over een geschil tussen Campina Melkunie en Royal Nederland. Royal heeft verzet gedaan tegen een verstekvonnis ten gunste van Campina. Op enig moment verzoekt en verkrijgt Campina verval van instantie. Campina wenst het verstekvonnis ten uitvoer te leggen, maar Royal vordert in kort geding een verbod daartoe. Het geschil in cassatie betreft de vraag of het verval van instantie na verzet ertoe leidt dat ook het daaraan voorafgaande verstekvonnis vervalt. De Hoge Raad is van oordeel dat dit vonnis niet vervalt maar kracht van gewijsde krijgt. Hij grondt dit oordeel op een vergelijking met het geval dat de instantie vervalt na het aanwenden van een gewoon rechtsmiddel. Ook in dat geval vervalt het vonnis niet waartegen het rechtsmiddel zich richt, maar krijgt dit vonnis kracht van gewijsde:

“De vervallenverklaring van de instantie bij rechterlijk vonnis (…) is een processuele maatregel tot beëindiging van een procedure die (…) niet is voortgezet. Dit vonnis heeft niet de strekking noch het gevolg dat voordien tussen partijen gewezen eindvonnissen worden vernietigd of dat daaraan de rechtskracht wordt ontnomen. Indien het vervallen van de instantie wordt uitgesproken in een procedure die volgt op het instellen van een gewoon rechtsmiddel, heeft dit tot gevolg dat het vonnis waartegen het rechtsmiddel is gericht, kracht van gewijsde verkrijgt. Dit is (…) bepaald voor het vervallen van de instantie in hoger beroep, maar dezelfde regel geldt voor het vervallen van de instantie na verzet en na beroep in cassatie. Door het vervallen van de instantie in een procedure na verzet tegen een verstekvonnis verkrijgt het verstekvonnis derhalve kracht van gewijsde.”

Het volgt uit HR NJ 1995/682 dat het verzet weliswaar hybride van aard is maar de aard van het aanwenden van een rechtsmiddel als het ware prevaleert boven die van het voortzetten van het oorspronkelijke geding. Immers, zoals een vonnis kracht van gewijsde krijgt door verval van instantie na het instellen van hoger beroep of beroep in cassatie, zo ook krijgt een verstekvonnis kracht van gewijsde door verval van instantie na het doen van verzet.

Nadien heeft de wetgever afstand genomen van HR NJ 1995/682. Hij heeft namelijk eerst bepaald in art. 148 Rv dat het verstekvonnis wél vervalt door verval van instantie na het doen van verzet. Deze bepaling is ingevoerd op 1 januari 2002 als onderdeel van de herziening van het procesrecht voor burgerlijke zaken.85.Vervolgens heeft hij art. 147(1) Rv gewijzigd in die zin dat de eerste volzin daarvan met zoveel woorden bepaalt dat het verzet de instantie heropent. Die wijziging is geweest op 15 oktober 2005 als vervolg van dezelfde herziening van het burgerlijk procesrecht.86.Sindsdien luidt art. 147(1) Rv als volgt:

“Door het verzet wordt de instantie heropend. Het geding verloopt als in de vijfde afdeling bepaald, met dien verstande dat het exploot van verzet als conclusie van antwoord geldt.”

Het ligt dus thans als uitgangspunt ten grondslag aan de regeling van verzet dat het doen van verzet de instantie heropent.87.Dit uitgangspunt is eveneens te vinden in rechtspraak die (de civiele kamer van) de Hoge Raad heeft gewezen na de wijziging van art. 147(1) Rv. Zo wijs ik op HR NJ 2014/14288., waarin de Hoge Raad overweegt dat verzet ertoe strekt dat het geding waarin verstek is verleend, wordt heropend en wordt voortgezet in dezelfde instantie op tegenspraak. Zo ook noem ik nog HR NJ 2023/20889., waarin hij overweegt dat verzet de instantie heropent en voortzet die is geëindigd met het verstekvonnis.

Kortom, door het doen van verzet herleeft in het burgerlijke procesrecht de instantie die heeft geleid tot het vonnis waartegen het verzet zich richt. Dit biedt een additioneel aanknopingspunt dat in het bestuursprocesrecht verzet deel uitmaakt van dezelfde instantie als het beroep waartegen het zich keert. Dit aanknopingspunt kan overigens niet worden gebaseerd op een statische opvatting van het harmonisatiestreven dat de wetgever heeft gehanteerd bij het opstellen van regels van uniform bestuursprocesrecht. Immers, het harmonisatiestreven is geuit in de aanloop naar de invoering van de Awb op 1 januari 1994 (zie 6.25), terwijl het uitgangspunt dat verzet de instantie heropent niet eerder dan 1 januari 2002 en mogelijk zelfs pas op 15 oktober 2005 ten grondslag ligt aan de regeling van verzet in Rv (zie 6.33). Sterker nog, tot 1 januari 2002 heeft aan deze regeling het tegengestelde uitgangspunt ten grondslag gelegen, namelijk dat juist de aard van het aanwenden van een rechtsmiddel prevaleert (zie 6.29-6.31). Het aanknopingspunt kan wel worden gebaseerd op een dynamische opvatting van het harmonisatiestreven, waarbij ook rekening wordt gehouden met de rechtsontwikkeling in het burgerlijke procesrecht. Daarbij komt nog dat bij die rechtsontwikkeling steeds ervan is uitgegaan dat het rechtsmiddel van verzet hybride van aard is . Met andere woorden, hierbij is ervan uitgegaan dat verzet hoe dan ook mede de aard heeft dat het oorspronkelijke geding wordt voortgezet.

(Contra-)indicaties bij nevenkwesties?

Ik begin bij de vergoeding van griffierecht. Als het verzet gegrond is , wordt griffierecht (nog) niet vergoed. De wetstechnische reden is dat niet in een daartoe strekkende regel is voorzien. De inhoudelijke reden (die een verklaring vormt voor de wetstechnische reden) is dat griffierecht niet wordt geheven voor het doen van verzet. De vraag rijst waarom dat laatste zo is . De heersende opvatting is dat verzet in overwegende mate de aard heeft van een incident in de oorspronkelijke procedure.90.Daarbij past de opvatting dat verzet de instantie van beroep voortzet en geen nieuwe instantie is .

Ik vervolg met de vergoeding van de kosten van het geding in verzet en beroep. De rechter veroordeelt het bestuursorgaan in de kosten van het geding als de belanghebbende een rechtsmiddel aanwendt met succes. Dit geldt ook voor het doen van verzet. Als het verzet van de belanghebbende gegrond is , staan de rechter twee momenten ter beschikking waarop hij het bestuursorgaan kan veroordelen in de kosten van het geding in verzet. Het eerste moment is dat waarop hij uitspraak op verzet doet, het tweede is dat waarop hij uitspraak op beroep doet. Het eerste moment heeft de voorkeur; het tweede moment staat de rechter vrij.91.Ook daarbij past dat verzet deel uitmaakt van dezelfde instantie als het beroep.

Vervolgens kom ik op de gesubsidieerde rechtsbijstand. Volgens art. 8:75(2) Awb wordt de vergoeding van de kosten van het geding betaald aan de rechtsbijstandverlener in het geval dat deze vergoeding strekt ten gunste van degene aan wie de Raad voor de rechtsbijstand een toevoeging heeft verleend ter zake van dit geding. Zo’n toevoeging wordt verleend op grond van de Wet op de rechtsbijstand (Wrb). Voor zover thans van belang, bepaalt art. 32 Wrb dat de toevoeging geldt voor het rechtsbelang ter zake waarvan zij is verleend en, bij een procedure, voor de behandeling in één instantie. Deze bepaling maakt deel uit van de Wrb sinds de inwerkingtreding van die wet op 1 januari 1994.92.Sindsdien is zij eenmaal gewijzigd, maar de wijziging is niet van belang voor deze zaak.93.De vraag laat zich raden: geldt de toevoeging die is verleend voor de behandeling van enig rechtsbelang in beroep, ook voor de behandeling daarvan in verzet? Het antwoord is bevestigend: de toevoeging die is verleend voor beroep geldt ook voor verzet, zodat een nieuwe toevoeging niet kan worden verleend daarvoor.94.Dit antwoord impliceert dat ook voor de toepassing van de Wrb ervan wordt uitgegaan dat beroep en verzet dezelfde instantie vormen.

Tot slot kom ik bij de redelijke termijn ter berechting van het geding in eerste aanleg. Deze redelijke termijn is in beginsel twee jaar. Het geding in eerste aanleg begint op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt en eindigt op het moment waarop de rechtbank uitspraak doet. Als de rechtbank uitspraak doet met toepassing van art. 8:54 Awb en de belanghebbende verzet doet, eindigt het geding in eerste aanleg niet al met de uitspraak waartegen het verzet zich richt. Dan eindigt het geding in eerste aanleg pas met de uitspraak op verzet, mits deze uitspraak ertoe strekt dat het verzet niet-ontvankelijk of ongegrond is en die uitspraak niet (tijdig) of vergeefs wordt bestreden in een daaropvolgend beroep in cassatie. Het geding in eerste aanleg eindigt zelfs nog later, indien de rechtbank het verzet gegrond heeft verklaard. Dan eindigt het pas met de uitspraak die zij doet nadat het onderzoek is voortgezet. Hetzelfde geldt als niet de rechtbank maar de Hoge Raad het verzet gegrond verklaart.95.Korter gezegd, het geding in eerste aanleg omvat de duur van verzet. Daarbij past eveneens dat verzet deel uitmaakt van dezelfde instantie als het beroep.

Kortom, geen van de nevenkwesties leidt mijns inziens tot een contra-indicatie, die zou pleiten tegen de opvatting dat beroep en verzet behoren tot één en dezelfde instantie. Het is juist omgekeerd. Die opvatting past mijns inziens bij elk daarvan.

Slotsom wat betreft het verzet

Ik kom tot de slotsom dat het doen van verzet niet een volgende instantie inleidt ten opzichte van het beroep waarop het betrekking heeft, maar dezelfde instantie als het beroep voortzet. Zo verzet al een hybride karakter heeft, omdat het met een nieuwe instantie gemeen heeft dat het ingeleid wordt met een rechtsmiddel, overheersen de kenmerken die erop duiden dat verzet een voortzetting van het beroep is . Voor deze slotsom zie ik allereerst (overwegend) steun in de wetsystematiek (6.2-6.4). Een aanwijzing is voorts (de toelichting van de wetgever op) de wijze waarop de behandeling van het verzet in de wet is geregeld (6.5-6.12). Dat gebeurt in art. 8:55(2) Awb en niet – zoals het geval is bij de rechtsmiddelen van hoger beroep en beroep in cassatie – in art. 6:24 Awb. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de achtergrond daarvan is dat dat verzet een sequeel van het beroep is . De slotsom vindt verder steun in de opvatting dat om een voorlopige voorziening kan worden verzocht hangende het verzet, welke opvatting ervan uitgaat dat het beroep herleeft door het doen van verzet (6.13-6.24). Zij strookt bovendien met de rechtsontwikkeling in het burgerlijk procesrecht die heeft geleid tot het uitgangspunt voor de regeling van verzet in Rv dat verzet de instantie heropent (zie 6.25-6.34). Ten slotte, nevenkwesties bieden mijns inziens geen contra-indicaties. Integendeel, ook zij passen mijns inziens juist bij de slotsom (zie 6.35-6.38).

Betekenis voor ambtshalve beoordeling in verzet van ontvankelijkheid van het beroep

Deze slotsom brengt mij terug bij het uitgangspunt dat de rechter ambtshalve beoordeelt of het rechtsmiddel dat is ingesteld bij hemzelf, tijdig is ingesteld (zie 4.3). Aangezien ik meen dat verzet dezelfde instantie als het beroep voortzet, brengt dit uitgangspunt met zich dat ook de verzetrechter ambtshalve beoordeelt of het beroep tijdig is ingesteld. Dit zou anders zijn indien er aanleiding is om voor verzet af te wijken van dat uitgangspunt, gelet op de bijzondere omstandigheid dat verzet op zichzelf een rechtsmiddel is . Ik zie daarvoor onvoldoende reden. Die bijzondere omstandigheid neemt immers niet weg dat verzet onderdeel is van de beroepsprocedure. De verzetrechter is als onderdeel van de beroepsinstantie mede verantwoordelijk voor de ambtshalve controle van de tijdigheid van het beroep.

Het voorgaande geldt niet alleen wanneer het beroep zich richt tegen een besluit maar mijns inziens mutatis mutandis ook wanneer het zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit, dat art. 6:2(b) Awb gelijkstelt aan een besluit. Uitgangspunt is immers dat de rechter ambtshalve beoordeelt of het beroep tegen het uitblijven van een besluit onredelijk laat is ingesteld (4.13). Aangezien verzet dezelfde instantie als het beroep voortzet, heeft ook de verzetrechter ambtshalve te beoordelen of dat beroep onredelijk laat is ingesteld.

7. Kan in verzet voor het eerst worden geklaagd over onredelijk late indiening van het beroepschrift?

Voor het geval de Hoge Raad uitgaat van de opvatting dat de verzetrechter niet ambtshalve mag beoordelen of het beroep tegen het niet-tijdig nemen van een besluit onredelijk laat is ingesteld, is van belang dat de Heffingsambtenaar in verzet het standpunt heeft ingenomen dat het beroep onredelijk laat is ingesteld en daarom niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard (zie Rechtbank, rov. 3). De vraag rijst of in verzet voor het eerst dat standpunt kan worden ingenomen. Ik beschouw die vraag vanuit twee invalshoeken.

De aard van de verzetprocedure

Het antwoord op de vraag zou ontkennend kunnen luiden in het geval de verzetrechter de ‘kennelijk’-beslissing slechts heeft te beoordelen naar de stand van de procedure op het moment waarop de in verzet bestreden uitspraak is gedaan, met andere woorden in het geval de beoordeling in verzet een ex tunc-beoordeling is . Dat is echter niet het geval. Het gaat om een ex nunc-beoordeling in die zin dat de verzetrechter als uitgangspunt ook acht dient te slaan op nieuwe argumenten, zo volgt uit HR BNB 2021/135:96.

“2.4.2 (…) Indien in verzet argumenten naar voren worden gebracht die bij een normale behandeling van de zaak – dat wil zeggen: met een onderzoek ter zitting in de zin van artikel 8:56 Awb – nog hadden kunnen worden aangevoerd, dient de rechter het verzet te beoordelen met inachtneming van die argumenten.”

De aard van de verzetprocedure staat dus niet eraan in de weg dat de Heffingsambtenaar ter bestrijding van het oordeel dat het beroep kennelijk gegrond is , voor het eerst in verzet betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is op de grond dat het onredelijk laat is ingesteld.

De aard van het standpunt

Het in 7.1 vermelde standpunt van de Heffingsambtenaar heeft betrekking op de ontvankelijkheid van een rechtsmiddel. De jurisprudentie over de beoordeling door een rechter van de ontvankelijkheid van een rechtsmiddel in vorige instantie is in beweging (vgl. 4.2-4.4). De vraag rijst daarom of de aard van het standpunt eraan de weg staat dat de Heffingsambtenaar eerst in verzet belanghebbende tegenwerpt dat het beroep niet-ontvankelijk is .

Specifiek met betrekking tot het rechtsmiddel van bezwaar hebben de CRvB en ABRvS geoordeeld, in de kern, dat de bestuursrechter niet alleen niet ambtshalve maar evenmin op initiatief van het bestuursorgaan de tijdigheid van het bezwaar behoort te beoordelen (indien het bestuursorgaan eerder een inhoudelijk besluit op het bezwaar heeft genomen).97.De Hoge Raad heeft zich nog niet expliciet over dat laatste (dat wil zeggen: evenmin beoordeling op initiatief van het bestuursorgaan) uitgelaten98.– wel is er een cassatieberoep aanhangig waarin deze kwestie aan de orde is .99.Hier is relevant dat de CRvB ook heeft geoordeeld – in zoverre anders dan met betrekking tot bezwaar – dat het bestuursorgaan wél “in hoger beroep [kan] aanvoeren dat de rechtbank het beroep in strijd met de toepasselijke wettelijke bepalingen ontvankelijk heeft geacht”. Ik zie geen reden om in belastingzaken strenger te zijn voor het bestuursorgaan.

Zo de Hoge Raad zou uitgaan van de in 7.1 bedoelde opvatting, dan veronderstel ik dat dit erop gebaseerd zou zijn dat – anders dan ik meen – verzet is gelijk te stellen met een volgende instantie voor de toepassing van HR BNB 2021/140. Anders gezegd: verzet zou dan op dat punt vergelijkbaar worden behandeld met hoger beroep. Aangezien voor hoger beroep geldt dat het bestuursorgaan kan aanvoeren dat het beroep ten onrechte ontvankelijk is geacht (7.5, slot), is het consistent dat het bestuursorgaan dat ook in verzet kan aanvoeren.

Conclusie

Ik meen dat er als uitgangspunt geen beletsel is dat de Heffingsambtenaar voor het eerst in verzet het standpunt inneemt dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat het beroepschrift onredelijk laat is ingediend.

Eerste klacht

Het College en belanghebbende gaan niet uit van een eensluidende lezing van het oordeel van de Rechtbank over de stelling van de Heffingsambtenaar dat het beroep tegen het niet tijdig doen van de uitspraak op bezwaar onredelijk laat is ingediend (rov. 6). Het College leest dit oordeel aldus dat de Rechtbank niet heeft beoordeeld of dat beroep onredelijk laat is (zie 3.3). Belanghebbende leest hetzelfde oordeel evenwel aldus dat de Rechtbank heeft geoordeeld dat – en dus wel heeft beoordeeld of – dat beroep niet onredelijk laat is (zie 3.6).

De lezing van belanghebbende verdraagt zich mijns inziens nauwelijks – liever gezegd: niet – met de woorden waarin de Rechtbank haar oordeel heeft vervat. De Rechtbank begint rov. 6 met de vraag of zij eraan toekomt te beoordelen of het beroep van belanghebbende tegen het uitblijven van de uitspraak op bezwaar onredelijk laat is ingediend. De Rechtbank eindigt rov. 6 ermee dat zij daaraan niet toekomt. Kennelijk is de Rechtbank ervan uitgegaan dat zij niet hoeft na te gaan of het beroep van belanghebbende onredelijk laat is ingesteld (of niet). Het kan niet anders zijn dan dat de Rechtbank daarvan uitgaande niet is nagegaan of dat beroep onredelijk laat is ingesteld. Daarom acht ik de lezing van het College juist, en die van belanghebbende onjuist.

Het voormelde uitgangspunt van de Rechtbank dat zij niet hoeft na te gaan of het beroep onredelijk laat is ingesteld, is naar mijn mening onjuist. De rechter beoordeelt ambtshalve of het rechtsmiddel dat is ingesteld bij hemzelf, tijdig is ingesteld (zie 4.3). Indien – zoals in deze zaak – een beroep is gericht tegen het niet-tijdig nemen van een besluit, is het beroep weliswaar niet aan een termijn gebonden (art. 6:12(1) Awb), maar de wet schrijft dwingend voor dat het beroep niet-ontvankelijk is indien het beroepschrift onredelijk laat is ingediend (art. 6:12(4) Awb). De rechter behoort dat ambtshalve te beoordelen (4.11-4.13). Dit strekt zich uit tot de verzetrechter want ik meen dat verzet dezelfde instantie als het beroep voortzet (zie 6.40-6.42). De Rechtbank (de Verzetrechter) is dus ten onrechte niet ambtshalve nagegaan of het beroep van belanghebbende onredelijk laat is ingesteld. Weliswaar is de eerste klacht daarop niet met zoveel woorden gericht, maar de strekking van de klacht bestrijkt dit naar mijn mening wel. De klacht strekt er immers toe dat de Rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet kan worden toegekomen aan de vraag of het beroepschrift onredelijk laat is ingediend.

Aangezien de eerste klacht slaagt, hoeven de klachten voor het overige geen behandeling. Verwijzing moet volgen voor onderzoek of het beroepschrift onredelijk laat is ingediend.

Voor het geval de Hoge Raad uitgaat van een andere opvatting

Voor het geval de Hoge Raad uitgaat van de opvatting dat de verzetrechter niet ambtshalve behoort te beoordelen of een beroep tegen het niet-tijdig beslissen, onredelijk laat is ingesteld, behandel ik de klachten voor het overige. Daarbij veronderstel ik dat de Hoge Raad die opvatting erop baseert dat verzet is gelijk te stellen met een volgende instantie voor de toepassing van HR BNB 2021/140 (vgl. 7.6). Ik zal de klachten gezamenlijk behandelen gelet op de verwevenheid.

Rechtskundig uitgangspunt

Als wordt uitgegaan van de in 8.5 bedoelde opvatting, is er naar mijn mening als uitgangspunt geen beletsel dat het bestuursorgaan in verzet voor het eerst het standpunt inneemt dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat het beroepschrift onredelijk laat is ingediend. Ik verwijs naar onderdeel 7 van deze conclusie. De eerste en derde klacht gaan in zoverre uit van een juiste rechtsopvatting. Voor zover belanghebbende in zijn verweerschrift in cassatie uitgaat van een andere opvatting met zijn betoog dat – kort gezegd – verzet geen volledige herkansing is en de Verzetrechter niet gehouden was in volle omvang te toetsen of de 8:54-Rechter het beroep terecht ontvankelijk heeft verklaard, acht ik die opvatting dus onjuist.

Is art. 8:31 Awb toegepast?

Complicatie in deze zaak is dat de Verzetrechter als reden waarom niet wordt toegekomen aan de vraag of het beroep onredelijk laat is ingesteld, heeft gegeven dat de toepassing door de 8:54-Rechter van de aan hem in art. 8:31 Awb gegeven bevoegdheid niet onredelijk is (zie 2.11). Complicatie bij deze complicatie is dat in cassatie niet zonder meer als uitgangspunt kan gelden dat de 8:54-Rechter toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb. Opvallend genoeg wordt dat laatste niet bestreden door de partij die daarbij belang zou kunnen hebben, te weten het College, maar door de partij in wiens voordeel het mogelijk zou zijn indien in cassatie dat uitgangspunt zou gelden, te weten belanghebbende (zowel in zijn verweerschrift als in zijn incidenteel cassatieberoep).

Ik sluit namelijk niet uit dat dit uitgangpunt in het voordeel van belanghebbende zou zijn, gegeven wat in HR BNB 2021/135 is overwogen. HR BNB 2021/135 bevat namelijk een zekere beperking aan de mogelijkheid om in verzet nieuwe argumenten aan te voeren. De nieuwe argumenten die de verzetrechter bij zijn beoordeling van het verzet in acht moet nemen, zijn namelijk – zo begrijp ik HR BNB 2021/135 – beperkt tot “argumenten (…) die bij een normale behandeling van de zaak – dat wil zeggen: met een onderzoek ter zitting in de zin van artikel 8:56 Awb – nog hadden kunnen worden aangevoerd” (zie 7.2). Anders gezegd: argumenten die bij de bedoelde normale behandeling van de zaak niet meer hadden kunnen worden aangevoerd, hoeven door de verzetrechter niet in acht te worden genomen bij zijn beoordeling van het verzet. Gelet daarop sluit ik niet uit dat als de 8:54-Rechter aan het niet-voldoen door de Heffingsambtenaar aan een verplichting als bedoeld in art. 8:31 Awb de gevolgtrekking had verbonden dat het beroep ontvankelijk is , de Heffingsambtenaar in verzet niet meer had kunnen aanvoeren dat het beroep niet-ontvankelijk is .

In cassatie wordt echter wel, nota bene door belanghebbende, bestreden dat de 8:54Rechter toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb. Dit roept de vraag op in hoeverre de Hoge Raad de wijze waarop de Verzetrechter de uitspraak van de 8:54-Rechter heeft uitgelegd, kan toetsen in cassatie. Zelfs indien die toets beperkt zou zijn tot een toets op begrijpelijkheid, meen ik dat de uitleg in cassatie geen stand houdt. Ik zie geen aanknopingspunt in de uitspraak van de 8:54-Rechter dat deze rechter toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb. De uitspraak noemt die bepaling niet. De uitspraak bevat ook geen bewoordingen die overeenkomen met bewoordingen in art. 8:31 Awb of bewoordingen waaruit anderszins blijkt dat toepassing is gegeven aan die bepaling. De 8:54-Rechter heeft overwogen dat “als gevolg van het uitblijven van stukken en verweerschrift geen standpunt van verweerder bekend [ is ] over het niet-tijdig beslissen” en dat “de rechtbank (…) daarom uit[gaat] van de bij haar bekend gegevens en de juistheid van de door eiser verstrekte informatie”. Ik kan hieruit niet meer afleiden dan wat er in de kern staat namelijk dat bij gebrek aan standpunt van de Heffingsambtenaar, de 8:54-Rechter uitgaat van de informatie waarover hij wel beschikt. De 8:54-Rechter past in wezen het uitgangspunt toe dat als vaststaand kunnen worden aangenomen feiten die niet bestreden zijn. Dit komt overeen met de lezing van belanghebbende.

Indien aldus ervan wordt uitgegaan dat de 8:54-Rechter geen toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb, is er geen grond om af te wijken van het in 8.6 vermelde uitgangspunt. Dit betekent dat de Verzetrechter het verzet had moeten beoordelen met inachtneming van het argument van de Heffingsambtenaar in verzet dat het beroep niet-ontvankelijk is op de grond dat het onredelijk laat is ingesteld. De eerste en derde klacht zouden daarom tot cassatie leiden.

Wat indien art. 8:31 Awb wel is toegepast?

Zo niettemin in cassatie toch moet worden uitgegaan van de uitleg van de Verzetrechter dat de 8:54-Rechter toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb, is de tweede klacht van het College van belang (voordat toegekomen wordt aan de in 8.8 vermelde kwestie wat de gevolgen van die toepassing zouden kunnen zijn voor de beoordeling in verzet).

De tweede klacht betoogt ten eerste dat art. 8:31 Awb geen gevolgen verbindt aan het niet (tijdig) indienen van het verweerschrift (zie 3.4). Dit betoog veronderstelt dat de 8:54-Rechter ervan is uitgegaan dat die bepaling kan worden toegepast reeds wanneer een verweerschrift niet is ingediend. Dat is niet het geval, althans niet indien wordt uitgegaan van hoe de Verzetrechter de uitspraak van de 8:54-Rechter heeft begrepen. De Verzetrechter overweegt in rov. 6 met zoveel woorden dat de rechter aan het niet (tijdig) indienen van de stukken de gevolgen kan verbinden die hem geraden voorkomen. Het kan niet anders dan dat hij met ‘de stukken’ doelt op dezelfde stukken als die in de onmiddellijk daaraan voorafgaande volzin: ‘de op de zaak betrekking hebbende stukken’. Daarbij komt nog dat de Verzetrechter in (voetnoot 6 van) rov. 6 verwijst naar aantekening 4a bij art. 8:42 Awb in T&C Algemene wet bestuursrecht, die – voor zover thans van belang – vermeldt:100.

“De bestuursrechter kan aan het niet (tijdig) indienen van op de zaak betrekking hebbende stukken de gevolgen verbinden die hem geraden voorkomen (…).”

Terzijde merk ik op dat aantekening 4b vermeldt dat art. 8:31 Awb niet kan worden toegepast wanneer het verweerschrift niet (tijdig) is ingediend. Weliswaar verwijst de Verzetrechter niet daarnaar maar het kan hem niet zijn ontgaan, gelet op zijn verwijzing naar aantekening 4a.

Daarnaast betoogt de klacht dat art. 8:31 Awb ziet op het geval dat niet is voldaan aan de verplichting de op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen en dat dit geval zich hier niet voordoet want de Rechtbank heeft de Heffingsambtenaar slechts verzocht deze stukken te overleggen. Dat betoog is onjuist. Hoewel ik het eigenlijk daarbij zou willen laten, merk ik niettemin het volgende op ter voorlichting van het College. Art. 8:42 Awb bepaalt dat binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan, het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter zendt. De bedoelde verzending van de gronden is geschied bij de brief van 9 februari 2022.101.Uit die brief valt op te maken dat het beroep versneld wordt behandeld en de termijn voor indiening van de stukken (daarom) op twee weken wordt gesteld (zie art. 8:52(2)(b) Awb voor de bevoegdheid daartoe). De enkele omstandigheid dat de brief van 9 februari 2022 in vriendelijke bewoordingen over een verzoek spreekt, neemt niet weg dat sprake is van een verplichting die rechtstreeks uit de wet voortvloeit.

Voor het overige betoogt de klacht dat de Rechtbank ten onrechte toepassing heeft gegeven aan art. 8:31 Awb zonder partijen eerst in de gelegenheid te stellen zich daarover uit te laten. De klacht gaat uit van de juiste rechtsopvatting dat de rechter geen toepassing mag geven aan het bepaalde in art. 8:31 Awb zonder partijen in de gelegenheid te stellen zich daarover uit te laten.102.Ik kan uit het dossier niet opmaken dat de 8:54-Rechter die gelegenheid heeft geboden.103.Bij voormelde brief van 9 februari 2022, waarbij de Heffingsambtenaar is verzocht om binnen twee weken de op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen, is weliswaar opgenomen “Als u niet voldoet aan deze verzoeken dan zal de rechtbank op grondslag van de beschikbare stukken op het beroep beslissen”, maar – nog afgezien ervan of de bedoelde gelegenheid kan worden geboden vóórdat vaststaat of aan een verplichting niet is voldaan104.– ik lees daarin niet dat de Rechtbank de Heffingsambtenaar in de gelegenheid stelt zich over de toepassing van art. 8:31 Awb uit te laten. De tweede klacht zou daarom in zoverre slagen.

Belanghebbende heeft ‘voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep’ ingesteld. Aangezien daarbij niet is vermeld, en evenmin daaruit is af te leiden, om welke voorwaarde het gaat, kan het ervoor worden gehouden dat dit beroep onvoorwaardelijk is ingesteld.105.

De eerste klacht (zie 3.9) is inhoudelijk reeds aan de orde gekomen in 8.9. Daaruit volgt de klacht op zichzelf terecht is . Dit leidt echter niet tot een gunstiger resultaat voor belanghebbende (8.10).

De tweede klacht betoogt dat de Verzetrechter ten onrechte niet ambtshalve heeft beoordeeld of de redelijke termijn ter berechting van de zaak is overschreden (zie 3.10). Deze klacht faalt. Belanghebbende heeft namelijk geen verzet gedaan tegen de afwijzing door de 8:54-Rechter van het verzoek om vergoeding van immateriële schade op de grond dat nog geen inhoudelijke behandeling van het geschil in bezwaar en beroep heeft plaatsgevonden. Voor een ambtshalve beoordeling is geen aanleiding. Ik laat daarbij nog in het midden of bij deze procedure de redelijke termijn wel aanvangt bij het bezwaar (zoals belanghebbende lijkt te veronderstellen). Dat laatste is niet evident aangezien het voorwerp van deze procedure niet de naheffingsaanslagen zijn, maar het met een besluit gelijkgestelde niet tijdig nemen van een besluit (art. 6:2 Awb). Het eerste rechtsmiddel tegen dát gelijkgestelde besluit is het beroep.

Ik geef de Hoge Raad in overweging het principale beroep in cassatie gegrond en het incidentele beroep in cassatie ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal