6.4 Algemeen belang

De derde voorwaarde die artikel 52, eerste lid, van het Handvest stelt, is dat de beperkende maatregel een door de Europese Unie erkende doelstelling van algemeen belang nastreeft. Onder doelstellingen van algemeen belang gaat een veelheid aan algemene belangen schuil, bijvoorbeeld volksgezondheid (Dokter), staatsveiligheid (Kadi I en II), transparant gebruik van gemeenschapsgelden (Volker und Schecke), de oprichting van een gemeenschappelijke ordening van de markt (Hauer), het algemeen belang van een snelle inning van belastinggelden (Sopropé, Kamino en Prequ’Italia) en de bestrijding van fraude, belastingontwijking en -misbruik (Italmoda).1 Van een dergelijk algemeen belang is geen sprake indien een beperking plaatsvindt uit praktische overwegingen.2

Deze algemene belangen zijn in algemene termen gesteld en daardoor vaag en abstract. Zoals Soetaert formuleert: ‘Hoe minder concreet de inhoud van een algemeen belang is, des te vager – en soms des te overtuigender – komt het algemene belang over’.3 Maar hoe abstracter geformuleerd, hoe moeilijker het algemene belang op waarde is te schatten wanneer daar een concreter concurrerend rechtsbeginsel, zoals het kenbaarmakingsbeginsel, tegenover staat. Het is dan moeilijk in te schatten welk gewicht het belang in de schaal zal leggen. Deze problemen zijn al aan bod gekomen bij het bespreken van het relatieve karakter van beginselen, de problemen van vaagheid en onvergelijkbaarheid (paragraaf 3.5). Het op gelijk abstractieniveau brengen van concurrerende beginselen maakt ze beter vergelijkbaar.4 Alhoewel het Hof van Justitie in de hiervoor besproken jurisprudentie het algemeen belang vaak in algemene termen noemt, blijkt uit de feiten vaak wel een concreter belang. Ik wijs in dat kader op bijvoorbeeld de zaak Deutsches Weintor. Deutsches Weintor is een wijnbouwcoöperatie, die wijn verhandelt. De in Duitsland met het toezicht op de handel in alcoholhoudende dranken belaste autoriteit maakte bezwaar tegen de omschrijving ‘licht verteerbaar’ op het etiket van de wijnflessen. Deze autoriteit ziet de omschrijving als een gezondheidsclaim in de zin van artikel twee van de verordening 1924/2006, die verboden is voor alcoholische dranken. Deutsches Weintor stelt dat dit verbod in strijd is met de vrijheid van beroep en de vrijheid van ondernemerschap.5 Achter het algemeen belang ‘volksgezondheid’ gaat een concreter belang schuil: dat geen vermelding van gezondheidsclaims op alcoholhoudende dranken mag worden gedaan. Hieraan is beter een gewicht te geven dan aan ‘volksgezondheid’ in het algemeen. In de zaak Schwarz is het algemeen belang ‘staatsveiligheid’. Het algemeen belang splitst het Hof van Justitie in twee concretere belangen: enerzijds het voorkomen van paspoortvervalsing en anderzijds het voorkomen van frauduleus gebruik van vervalste paspoorten.

In belastingzaken – en dan specifiek in douanezaken – wordt veelvuldig het algemeen belang van inning van de eigen middelen van de Europese Unie naar voren gebracht als reden voor het beperken van het kenbaarmakingsbeginsel.6 De vraag die kan worden gesteld, is of dit algemene belang ook naar voren kan worden gebracht als reden voor het beperken van het kenbaarmakingsbeginsel in zaken die de BTW betreffen. A-G Ettema heeft mijns inziens terecht opgemerkt dat strikt genomen BTW niet een eigen middel is van de Unie, maar dat de BTW bijdraagt aan de eigen middelen van de Unie.7 Het Eigenmiddelenbesluit bepaalt immers niet dat de BTW behoort tot de eigen middelen van de Unie.8 Dit besluit bepaalt dat de eigen middelen van de Europese Unie worden gevormd door een voor alle lidstaten geldend uniform percentage op de Btw-grondslag die op uniforme wijze is vastgesteld volgens Unievoorschriften. Dit percentage is dusdanig klein (0,3%) dat dit deel van de eigen middelen gering is ten opzichte van bijvoorbeeld de douanerechten en de bijdrage van de lidstaten, en dan is er nog sprake van een percentage van een gecorrigeerde grondslag van de BTW.9 Het verband lijkt dan ver te zoeken, aldus A-G Ettema. De jurisprudentie van het Hof van Justitie laat zien dat het Hof van Justitie de BTW tot de eigen middelen rekent. In de zaak Dzivev beslist het Hof van Justitie dat met artikel 2, eerste lid, van het Eigenmiddelenbesluit een rechtstreeks verband bestaat tussen de inning van de Btw-ontvangsten met inachtneming van het toepasselijke Unierecht en de terbeschikkingstelling van de overeenkomstige Btw-middelen aan de begroting van de Unie, aangezien elke tekortkoming in de inning van de Btw-ontvangsten potentieel leidt tot verlaging van bedoelde Btw-middelen.10 Voor zaken betreffende de BTW kan het algemeen belang van inning van de eigen middelen daarmee een algemeen belang zijn dat het kenbaarmakingsbeginsel onder omstandigheden gerechtvaardigd kan beperken.

Voorts is de vraag of het algemeen belang van inning van de eigen middelen in alle zaken kan worden ingeroepen als algemeen belang dat het kenbaarmakingsbeginsel kan beperken. Hummel lijkt uit het arrest Prequ’Italia af te leiden dat het Hof van Justitie van oordeel is dat in alle douanezaken altijd het algemeen belang van inning van de eigen middelen aanwezig is, zodat slechts de vraag resteert of de beperkende maatregel voldoet aan de evenredigheidstoets.11 A-G Ettema twijfelt mijns inziens terecht aan deze interpretatie van Hummel.12 Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie en de Hoge Raad blijkt namelijk dat een rechtstreeks verband moet bestaan tussen het algemeen belang en de beperkende maatregel.13 Het feit dat het algemeen belang de beperking ingeeft, betekent niet dat het algemeen belang op zichzelf voldoende is voor de beperking.14 Als dat wel het geval zou zijn, zou het algemene belang een regelkarakter krijgen en beginselen altijd opzij kunnen zetten, waardoor de wezenlijke inhoud van het kenbaarmakingsbeginsel zou worden aangetast. De aanwezigheid van een belang van inning van de eigen middelen is daarmee op zichzelf onvoldoende om het kenbaarmakingsbeginsel te beperken. Het belang van inning van de eigen middelen moet in een individuele zaak daadwerkelijk in gevaar kunnen komen door de toepassing van het kenbaarmakingsbeginsel om in een zaak een algemeen belang te kunnen zijn dat het kenbaarmakingsbeginsel gerechtvaardigd kan beperken. De Hoge Raad past dit toe in bijvoorbeeld een zaak betreffende de bestuurdersaansprakelijkheid. De Hoge Raad overweegt in die zaak dat het niet vooraf horen van een bestuurder niet wordt gerechtvaardigd door – kort gezegd – het in het algemeen bestaande belang van de ontvanger bij invordering van een belastingschuld.15 Een vergelijkbare overweging geeft de Hoge Raad ook ten aanzien van de naheffingstermijn.16 Hierop lijkt een arrest van de Hoge Raad met betrekking tot de verjaringstermijn haaks te staan.17 Hierin overwoog de Hoge Raad als volgt:

De Hoge Raad lijkt met deze overweging eerst aan te geven dat een dreigende verjaring een grond kan zijn die een beperking van het kenbaarmakingsbeginsel rechtvaardigt. Dan moet vervolgens individueel worden getoetst of een dreigende verjaring in die zaak een rechtvaardigingsgrond is. Daarbij moet een direct verband bestaan tussen de dreigende verjaring en de maatregel die het kenbaarmakingsbeginsel beperkt, oftewel of het echt vanwege de dreigende verjaring niet mogelijk was de belanghebbende te horen. Daarvan is mijns inziens bijvoorbeeld geen sprake als de belastingdienst/douane de tijd voorbij laat gaan en te laat aan de slag gaat met het opleggen van het bezwarende besluit. De Hoge Raad legt echter niet een dergelijke individuele toets aan maar lijkt het in het algemeen aanwezig zijn van een verjaringstermijn voldoende te vinden als rechtvaardigingsgrond voor de beperking van het kenbaarmakingsbeginsel. Mijns inziens is deze invulling niet in overeenstemming met de jurisprudentie van het Hof van Justitie.