I.3.8.0 Introductie

Het vierde lid van artikel 137 Gw luidt: ‘Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, overwegen beide kamers in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid. Zij kunnen dit alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.’ Maar voordat de behandeling van het voorstel tot verandering kan worden behandeld, moet het eerst worden ingediend of aanhangig worden gemaakt. De vraag is dan of de regering tot het indienen van het voorstel in tweede lezing verplicht is. Oud ontkende dit omdat voor een grondwetsherziening in tweede lezing zowel de instemming nodig is van de regering als de Staten-Generaal. De gedachtegang hierachter is dat als de regering geen heil meer ziet in het voorstel, zij ook niet meer verplicht is om het in te dienen. De regering kan na de verkiezingen inmiddels van samenstelling veranderd zijn en de nieuwe ministers kunnen niets meer zien in het voorstel. Dit laat volgens Oud onverlet dat het de Tweede Kamerleden vrijstaat om het voorstel zelf aanhangig te maken als zij het graag willen behandelen.1 De lezing van Oud is naar de letter van de Grondwet (van destijds) overtuigend. Er rust formeel bezien geen verplichting tot indiening bij de regering.

De regering nam in het kader van de grondwetsherziening in 1976 het standpunt in dat er wél in beginsel een verplichting voor de regering geldt om een voorstel in te dienen, ook als zij niet meer achter het voorstel staat: 2

Bij een initiatiefvoorstel geldt tevens dat het voorstel overwogen moet worden. Na verkiezingen kan het echter voorkomen dat de betreffende initiatiefnemer geen deel meer uitmaakt van de Tweede Kamer. Ook hier geldt het uitgangspunt dat het aan de regering is om de tweede lezing mogelijk te maken.4

De Grondwet schrijft niet voor wanneer de indiening of aanhangigmaking moet plaatsvinden. Deze openheid levert soms onduidelijkheden op, omdat het vooral bij initiatiefwetsvoorstellen kan voorkomen dat de aanhangigmaking van het voorstel in tweede lezing op zich laat wachten. Enigszins recent deed een ‘late aanhangigmaking’ zich voor. Een initiatiefwetsvoorstel van de leden van D66, PvdA en GroenLinks doorstond in 2014 de eerste lezing.5 De (ontbindings)verkiezingen vonden plaats op 15 maart 2017. Minister Plasterk stuurde op 13 maart 2017 een brief aan de Tweede Kamer dat twee voorstellen (over het correctieve referendum en over de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming van de burgemeester) spoedig door de initiatiefnemers aanhangig gemaakt moesten worden, zodat de nieuwe Tweede Kamer (die zou aantreden op 23 maart 2017) spoedig de behandeling kon starten.6 Opmerkelijk hierbij was het volgende. De twee partijen (de PvdA en GroenLinks) die het initiatief hadden genomen voor het voorstel over het correctieve referendum (in eerste lezing)7, hadden hun steun voor het voorstel eerder ingetrokken op hun partijbijeenkomsten voorafgaand aan de verkiezingscampagne in 2017. Op 25 april 2017 gaf de Vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan dat één of meer leden van Tweede Kamer de voorstellen zelf aanhangig zouden maken. Deze mededeling vond meer dan een maand na de verkiezingen van 15 maart 2017 plaats.8 Toen – medio mei – nog steeds geen voorstel aanhangig was gemaakt, greep het Tweede Kamerlid Van Raak (SP) in. Hij maakte het voorstel op 23 mei 2017 aanhangig om te verzekeren dat het voorstel in procedure werd gebracht in tweede lezing.9