Einde inhoudsopgave
Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/2.3.3.4
2.3.3.4 Uitvoeringsinstrument: voorlichting als instrument voor sturing van gedrag
Mr. dr. T.A. Cramwinckel, datum 29-07-2022
- Datum
29-07-2022
- Auteur
Mr. dr. T.A. Cramwinckel
- JCDI
JCDI:ADS661604:1
- Vakgebied(en)
Fiscaal bestuursrecht / Algemene rechtsbeginselen en abbb
Belastingrecht algemeen / Algemeen
Belastingrecht algemeen / Organisatie Belastingdienst
Voetnoten
Voetnoten
Zie over toelaatbaarheid van sturing in voorlichting paragraaf 2.4.3 en 2.5.2.5. Op (de ontwikkeling van) communicatie als beleidsinstrument kom ik terug paragraaf 3.2.
Communicatierichtlijnen voor Belastingdienstteksten 2014.
Van Rooij en Geurts 2014, par. 4.2: ‘Gedragsbeïnvloedende voorlichting: in de voorlichtingsactiviteiten van de Belastingdienst staat compliance altijd centraal.’
Belastingdienst, Bedrijfsplan 2003-2007, kopje ‘communicatie’. Vgl. Belastingdienst Bedrijfsplan Externe communicatie 2003- 2007, par. 1.1 en 1.2; Beleidsdoorlichting Dienstverlening Belastingdienst 2015, p. 36: ‘Allereerst is de voorlichting van de Belastingdienst altijd gedragsgericht. Doel is dat de belastingplichtige precies weet wat men moet doen of laten en hoe men dat moet doen.’ Vgl. Van Rooij en Geurts 2014, par. 4.2.
Belastingdienst, Bedrijfsplan 2003-2007, kopje ‘communicatie’. Vgl. Belastingdienst Beleidsplan Communicatie 2011-2015, par. 4.2.2.
Belastingdienst, Nota Nabij en vertrouwd 2006, par. 4.2 over de communicatiefunctie ‘stimuleren’; Verbeek 2005, p. 13.
In Belastingdienst, Nota Handhavingscommunicatie 2002, onderdeel ‘gedrag veranderen’ staat dat ‘[s]pecifiek overredende (persuasieve) communicatie, gericht op verandering van houding, of normen en waarden’ door de Belastingdienst weinig wordt gedaan. Communicatie is daarentegen gericht op fiscaal gewenst gedrag.
Belastingdienst Beleidsplan Communicatie 2011-2015, par. 4.2 spreekt zowel over sturen van gedrag met communicatie als de wijze waarop de Belastingdienst met communicatie het gedrag van burgers kan beïnvloeden. Beide begrippen worden gebruikt in Rooij en Geurts 2014.
Zie reeds Scholten 1971: ‘Voor wat de overheid betreft zou ik er op willen wijzen, dat de fiscus er uiteraard groot belang bij heeft om door de belastingplichtigen zo juist en zo volledig mogelijk te worden geïnformeerd over de gegevens, welke voor een goede belastingheffing nodig zijn. (…) De kwaliteit van deze gegevens, die via allerlei vormen van aangiften en aangifteformulieren worden verkregen, kan des te beter zijn naarmate de belastingplichtigen, die deze moeten verstrekken, beter zijn geïnformeerd en weten waarom en waartoe deze gegevens nodig zijn. Ook van de kant van de overheid ligt er dus een heel duidelijk belang, dat deze voorlichting goed verloopt.’ Vgl. Verbeek 2005, p. 16 die goede communicatie met burgers voor de Belastingdienst aanduidt als ‘bedrijfsmatige noodzaak’.
Zie ook Schlössels en Zijlstra 2017, par. 19.2.2 onder punt 635 zetten uiteen dat het bestuur vaak actief informatie verstrekt aan burgers, wat niet alleen van groot belang is voor de rechtszekerheid, maar ook voor het bestuur zelf van groot belang is, omdat het volgens Schlössels en Zijlstra een betere uitvoering van de wettelijke regels bevordert, en ‘verkeerde verwachtingen bij de burger’ voorkomt, evenals gevolgen in de sfeer van bezwaar en beroep.
Eerder werd genoemd dat de Belastingdienst dienstverlening (waaronder voorlichting) inzet als instrument om gedrag van burgers te beïnvloeden ter bevordering van compliance (‘gedragsbeïnvloeding’; paragraaf 2.3.3.3 en 2.3.3.4).1 Voorlichtingsactiviteiten zijn inherent gericht op de beïnvloeding van kennis, houding en/of gedrag (paragraaf 1.7; 5.3).
De Belastingdienst is er transparant over dat communicatie met de burger is gericht op gedragsbeïnvloeding. In de Communicatierichtlijnen voor Belastingdienstteksten is het sturen van gedrag neergelegd als uitgangspunt.
‘[S]turen op gedrag
We zijn duidelijk over wat we van mensen verwachten. Moeten ze iets doen? Als dat zo is, wat moeten ze dan precies doen, wanneer en hoe. En als ze niets hoeven doen, zeggen we dat ook. Dat biedt zekerheid, en voorkomt onnodige vragen.’2
Voorlichting is daarbij – als onderdeel van dienstverlening – een van de belangrijkste instrumenten van de Belastingdienst in de uitvoeringssfeer ter bevordering van compliance.3
Bovendien laat het communicatiebeleid van de Belastingdienst zien dat specifiek voorlichting als instrument wordt ingezet om het gedrag van belastingplichtigen te sturen.4 Zo staat in het Bedrijfsplan 2003-2007 dat voorlichting is gericht op beïnvloeding van kennis, houding en gedrag van belastingplichtigen:
‘Communicatie
(…) Externe communicatie beoogt het fiscale gedrag van belastingplichtigen te beïnvloeden. (…) Om de belastingplichtige duidelijk te maken waarom hij iets moet doen, geven wij hem voorlichting over zijn belangrijkste rechten en plichten, ‘fiscale momenten’ en wetswijzigingen. Dat doen wij met voorlichtingscampagnes en adequate en toegankelijke informatie op onze website. Met die dienstverlenende, instructieve en instrumentele voorlichting kunnen wij kennis, houding en gedrag van belastingplichtigen beïnvloeden.’5
Kortom, voorlichting vormt ook een middel (instrument) om het gedrag van belastingplichtigen te sturen.6 Sturing van gedrag is dus steeds het doel.7 Overigens hanteert de Belastingdienst zowel de begrippen sturen als beïnvloedenvan gedrag en hij lijkt daarmee niet iets anders te bedoelen.8
Het beleidsmatige argument maakt dus inzichtelijk dat de Belastingdienst een uitvoeringsbelang heeft bij voorlichting en (mede) daarom voorlichting geeft. De voorlichtende taak dient het algemene belang én het belang van de burger, maar tegelijkertijd heeft de Belastingdienst bij voorlichting een ‘eigen belang’ als wetsuitvoerder.9 De voorlichtende taak is ingebed in de uitvoeringsstrategie en de invulling van die taak berust op een weloverwogen aanpak (zie hoofdstuk 3). Het verstrekken van voorlichting noch het effect op de burger is dus iets waar de Belastingdienst ‘onverschillig’ tegenover staat. Voorlichting geschiedt door de Belastingdienst doelgericht. Dat is maar goed ook, want een efficiënte en doelmatige uitvoering van de belastingwet – waaraan goede voorlichting zal bijdragen – dient óók een rechtsstatelijk belang.10 In zoverre geeft het beleidsmatige argument nadere invulling aan efficiënt en doelmatig overheidshandelen, wat besloten ligt in het beginsel van de dienende overheid (paragraaf 2.4.3).