6.3.4.1 Ruime beoordelingsvrijheid wetgever

Bij de beoordeling of sprake is van een objectieve en redelijke rechtvaardiging geniet de wetgever, evenals het geval is bij toetsing aan het eigendomsrecht (par. 6.2.4.1), een ruime beoordelingsvrijheid. In de zaak Lithgow e.a. oordeelt het EHRM dat de wetgever een zekere mate van beoordelingsvrijheid heeft:1

De omvang van de marge is afhankelijk van de omstandigheden, het onderwerp en zijn achtergrond en het antwoord op de vraag of de regel past binnen het beleid van de andere lidstaten.2 Voor belastingzaken geldt hierdoor een ruime beoordelingsvrijheid:3

De Hoge Raad beperkt zich in belastingzaken niet tot het gebruik van de term ‘ruime beoordelingsvrijheid’ maar gebruikt eveneens de term ‘zekere beoordelingsvrijheid.’4 Albert vermoedt dat sprake is van een verschrijving en dat de Hoge Raad met het gebruik van de term ‘zekere’ niet tot uitdrukking heeft willen brengen dat hij voortaan stringenter aan het gelijkheidsbeginsel zal toetsen.5 Ik deel die mening aangezien de Hoge Raad zowel in arresten van eerdere als in arresten van latere datum spreekt over een ‘ruime beoordelingsvrijheid’.6

Het oordeel van het EHRM dat de beoordelingsmarge van de wetgever afhangt van de omstandigheden, het onderwerp en zijn achtergrond heeft de Hoge Raad niet expliciet overgenomen.7 Wel lijkt de Hoge Raad een kwantitatieve toets aan te leggen. Eerst bij een kwantitatief belangrijke benadeling of bevoordeling kan sprake zijn van een schending van art. 14 EVRM of art. 26 IVBPR. In HR 20 oktober 1993, nr. 29 183 oordeelde de Hoge Raad dat bij een afvalstoffenheffing van ƒ 88,20 per jaar een gelijke behandeling van ongelijke gevallen geen door art. 26 IVBPR verboden discriminatie oplevert.8 In 1995 wees de Hoge Raad een arrest aangaande de gemeentelijke heffingen waarbij hij overwoog:9

In HR 12 november 1997, nr. 30 981 oordeelde de Hoge Raad evenwel dat voor beoordeling van het kwantitatieve aspect niet moet worden gekeken naar het belang van de belanghebbende die in casu een uitzonderlijk geval vormde, doch moet worden gekeken naar de ‘gewone’ gevallen en dat het voorts moet gaan om in absolute of in relatieve zin belangrijke bedragen:10

In HR 15 juli 1998, nr. 31 922, inzake de regeling van het autokostenforfait toetste de Hoge Raad wederom of de ongelijke behandeling leidde tot een kwantitatief belangrijke bevoordeling.11 In casu was een belang van circa ƒ 650 voldoende voor een – geslaagd – beroep op art. 26 IVBPR en art. 14 EVRM.

De regel dat bij de beoordeling van de kwantitatieve aspecten moet worden uitgegaan van de ‘gewone’ gevallen, behoort naar mijn mening ook de leidraad te zijn in overgangssituaties. Bij het vaststellen van het overgangsregime kan de wetgever immers slechts rekening houden met de voor- en nadelen die belastingplichtigen gemiddeld genomen bij een wetswijziging zullen ondervinden (zie par. 5.2.4.1). Indien in een uitzonderlijk geval sprake is van een meer dan gemiddelde benadeling, zou dit geval niet tot een schending van het gelijkheidsbeginsel mogen leiden.12 Wat betreft de omvang van de kwantitatieve eis, zou als regel moeten gelden dat beperkte nadelen ten gevolge van wetswijzigingen voor lief moeten worden genomen (zie ook het vereiste van schade in par. 5.2.1).

In de literatuur is een aantal keer geopperd dat niet is uit te sluiten dat de Hoge Raad bij ‘niet-fundamentele kwesties’ de wetgever een ruimere beoordelingsvrijheid gunt.13 Op grond van het kniesoorbeginsel zou de rechter met een minder stringente toetsing aan het gelijkheidsbeginsel kunnen volstaan in zaken waarin het niet gaat om fundamentele vrijheden doch om fiscaal-technocratisch wegwerprecht waarbij het belang niet meer dan een paar honderd euro beloopt, aldus Wattel.14 Er zijn evenwel ook tegenstanders van toepassing van het kniesoorbeginsel te vinden. Korthals Altes stelt in een interview dat hij gaf bij zijn vertrek als vice-president van de Belastingkamer van de Hoge Raad, dat in de ontstaansgeschiedenis van art. 26 IVBPR elk spoor van zoiets als een kniesoorbeginsel ontbreekt en dat dit beginsel voorts ook niet opgesloten ligt in het begrip discriminatie.15 Naar mijn mening dient de Hoge Raad niet uit te gaan van een subjectief beginsel als het kniesoorbeginsel. De door het EHRM gegeven omstandigheden die de beoordelingsvrijheid van de wetgever bepalen – met name de omstandigheden, het onderwerp en zijn achtergrond – vormen naar mijn mening een beter aanknopingspunt. Gelet op het omvangrijke instrumentarium van de wetgever en de vele belangen waarmee hij rekening dient te houden, vraagt het vaststellen van een overgangsregime zijn bijzondere aandacht. Indien de wetgever zijn taak zorgvuldig heeft uitgevoerd, zou – mede gelet op de ruime beoordelingsvrijheid van de wetgever – geen sprake mogen zijn van verboden discriminatie.16 Freudenthal stelt in dit verband: 17

Uit de beslissing van het EHRM in de zaak Burden en Burden leid ik af dat niet van doorslaggevend belang is of een alternatief – minder ingrijpend – overgangsregime ook mogelijk was geweest:18

Happé vermeldt meer in het algemeen dat:19

Vereist is evenwel dat de wetgever door middel van een goede motivering laat blijken op welke wijze hij zijn afweging heeft gemaakt. Waaldijk stelt in dit verband dat ongelijke behandeling niet alleen gerechtvaardigd moet zijn, maar ook gerechtvaardigd moet worden.20