I.3.11.1 De totstandkoming van het splitsingsrecht

De Staatscommissie-Cals/Donner stelde in haar eindrapport voor om het mogelijk te maken om wetsvoorstellen te splitsen. Er kwamen namelijk regelmatig voorstellen voor met verschillende onderwerpen, waarbij er tussen die verschillende onderwerpen geen direct verband bestond. Bij de grondwetsherziening van 1938 kwam hierdoor een beoogde grondwetsherziening niet tot stand, omdat één van de in het voorstel omvatte onderdelen controversieel was.1 Op dit punt poogde de grondwetgever van 1983 een oplossing te vinden door splitsing van een wetsvoorstel in de Tweede Kamer mogelijk te maken. De bevoegdheid tot splitsing moeten we daarom bezien als een lichte flexibilisering van de procedure.

De regering stelde – in navolging van de Staatscommissie-Cals/Donner – aanvankelijk voor om enkel in tweede lezing de mogelijkheid tot splitsing op te nemen en wel met een gekwalificeerde meerderheid van twee derden.2 Omdat het aanvankelijke voorstel het splitsingsrecht enkel in de tweede lezing inhield, lag het voor de hand dat de regering het recht beperkt opvatte. In tweede lezing ontbeert de Tweede Kamer namelijk ook het recht van amendement. De regering redeneerde in de memorie van toelichting daarom dat het niet de bedoeling was dat het splitsingsrecht zou worden aangewend om het voorstel een ander (inhoudelijk) karakter te geven. Enkele leden van de Staatscommissie-Cals/Donner wezen er jaren eerder al op dat middels een splitsing aanzienlijke wijzigingen in een voorstel gebracht kunnen worden.3 De regering legde deze kanttekening ter zijde door te wijzen op de eis van een gekwalificeerde meerderheid. Er moest brede overeenstemming bestaan om te kunnen splitsen in tweede lezing. De drempel voor een ‘inhoudelijke’ splitsing was hoog.

In het Eindverslag van de Kamercommissie van de Tweede Kamer kwam nog een andere kwestie naar boven.4 Wat is namelijk het geval indien de Tweede Kamer ook in eerste lezing wil splitsen en dit recht niet heeft? In dat geval zou de Tweede Kamer in eerste lezing het wetsvoorstel moeten verwerpen en zou vervolgens zelf een nieuw voorstel aanhangig moeten maken.5 De Tweede Kamer achtte dit omslachtig.6 De regering bracht bij nota van wijziging het splitsingsrecht ook in eerste lezing in:

Het nieuwe vijfde lid regelde het splitsingsrecht in tweede lezing en luidde als volgt:

Wat opvalt is dat de Grondwet deze bevoegdheid alleen toekent aan de Tweede Kamer. De Tweede Kamer oefent deze bevoegdheid dus zelfstandig uit; noch de regering, noch de Eerste Kamer hebben hierin een rol. Dat neemt uiteraard niet weg dat de regering de bevoegdheid heeft om een gesplitst voorstel bekrachtiging te onthouden. Bovendien bestaat er de mogelijkheid dat de regering gesplitste voorstellen kan intrekken. Deze mogelijkheid bestaat alleen in de eerste lezing en niet in de tweede lezing. 8

Wat is splitsen precies? Het splitsingsrecht is ongeclausuleerd. Op iedere wijze kan een voorstel in tweeën worden gesplitst. De Tweede Kamer kan hoofdstukken, artikelen, leden van artikelen, zinnen of zinsneden splitsen.9 Iedereen zal begrijpen dat het splitsen van een enkele zin of woord van de rest van het voorstel tot grote veranderingen in de opzet en betekenis van het voorstel kan leiden.

In de literatuur zien we echter verschillende interpretaties van splitsingsrecht. Bij een restrictieve interpretatie is het splitsingsrecht eerder een technische aangelegenheid, waarbij bepalingen die geen verband met elkaar hebben los van elkaar kunnen worden behandeld.10 Uit de grondwetstekst blijkt niet dat een restrictieve interpretatie bepalend is. Een extensieve interpretatie geeft de Tweede Kamer meer ruimte om met het splitsingsrecht onwelgevallige onderdelen te splitsen en te vervolgens afzonderlijk te behandelen. Bij deze interpretatie kan de Tweede Kamer ook splitsen bij bepalingen die wél verband met elkaar houden. Hierdoor lijkt het splitsingsrecht – aldus Kortmann – veel op het recht van amendement, aangezien de Tweede Kamer het splitsingsrecht kan aanwenden om het voorstel meer op inhoudelijke gronden te wijzigen.11 Interessant bij het voorgaande is dat de Kamerleden Van Mierlo en Franssen een amendement indienden met betrekking tot het splitsingsrecht in tweede lezing. De indieners van dit amendement wilden aan het splitsingsrecht de volgende frase toevoegen om te bewerkstelligen dat de splitsing in tweede lezing vooral op technische gronden zou plaatsvinden:

De Tweede Kamer wees dit amendement af13 en wel op basis van de volgende grond: uit deze toevoeging aan het tweede lid zou middels een redenering a contrario de indruk kunnen ontstaan dat in eerste lezing er wél naar believen gesplitst kon worden en ook in voorstellen met onderlinge samenhang.14 Enkele leden van de Tweede Kamer wilden een dergelijke redenering ten aanzien van het splitsingsrecht voorkomen. Van Mierlo en Franssen stelden bij amendement daarom voor om de splitsingsmogelijkheid in tweede lezing in het vijfde lid maar helemaal te schrappen.15 Dit amendement redde het niet.16 Op basis van deze wetsbehandeling is niet zonneklaar welke uitleg prevaleert.