Milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden 2021/II.3.4.4:II.3.4.4 Functionele interpretatie: hoe fysiek is de verboden gedraging?

Milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden 2021/II.3.4.4

II.3.4.4 Functionele interpretatie: hoe fysiek is de verboden gedraging?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Voor een goed begrip van de mogelijkheden om een leidinggevende aansprakelijk te stellen voor het plegen van een milieudelict, heb ik hiervoor in paragraaf II.3.4.3 erop gewezen dat er twee grondslagen zijn voor het functionele plegerschap van een leidinggevende: toerekening en delictsinterpretatie. In dat kader stond ik stil bij de verhouding tussen deze twee grondslagen en heb ik ook een aantal algemene kenmerken besproken. Verder heb ik geconstateerd dat in de bestudeerde jurisprudentie de rechter de voorkeur lijkt te geven om het functionele plegerschap te baseren op delictsinterpretatie. Hierna ga ik nader in op deze twee grondslagen van functioneel plegerschap van leidinggevenden in de context van het milieustrafrecht. Ik begin hier met delictsinterpretatie als grondslag, daarna komt in paragraaf II.3.4.5 de toerekeningsformule uit het IJzerdraad-arrest nader aan bod.

Voor de beoordeling van het functionele plegerschap van de leidinggevende op basis van delictsinterpretatie, is het belangrijk om te begrijpen hoe fysiek (of juist, hoe functioneel) de gedragingen van milieudelicten kunnen worden geïnterpreteerd. Deze vraag laat zich niet in zijn algemeenheid beantwoorden, maar in ieder geval zal ik in kaart brengen hoe de rechter deze vraag heeft beantwoord in de bestudeerde zaken.

De uitspraak van de Hoge Raad van 15 december 2009 doet vermoeden dat de verboden gedraging niet té fysiek moet worden geïnterpreteerd.1 In deze rechtszaak was er een grote hoeveelheid groenafval (resten van uien, wortels en lelies) gestort op het land van de verdachte, een natuurlijk persoon. De vraag rijst of verdachte – die niet zelf het afval gestort heeft maar de storting ‘slechts’ heeft toegestaan – in strijd gehandeld heeft met artikel 10.2 lid 1 Wm. Dat artikel luidt als volgt:

“Het is verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze – al dan niet in verpakking – buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden.”

Het hof spreekt de verdachte vrij:

“Weliswaar heeft verdachte toegestaan dat de in de tenlastelegging genoemde stoffen op zijn land werden gestort, doch dat maakt hem nog geen pleger van het strafbare feit zoals is ten laste gelegd. Daarvan kan naar het oordeel van het hof pas worden gesproken als verdachte ten aanzien van die stoffen een handeling heeft verricht die is gericht op het zich ontdoen daarvan, zoals bijvoorbeeld het onderwerken. Nu zulks hier niet is gebleken acht het hof niet bewezen hetgeen aan verdachte is ten laste gelegd, zodat hij daarvan moet worden vrijgesproken.”

Het hof legt de verboden gedraging dus erg fysiek uit. AG Vegter maakt hier korte metten mee. Met een beroep op zowel de rechtsgeschiedenis als op de IJzerdraadcriteria concludeert Vegter dat de verdachte door het enkele toestaan van de storting zich ontdaan heeft van afvalstoffen in de zin van artikel 10.2 Wm:2

“Uit wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever onder storten al dat handelen of nalaten heeft willen brengen dat tot gevolg heeft dat afvalstoffen buiten een inrichting worden gestort.”

En:

“Het hof gaat kennelijk uit van een fysiek handelingsbegrip. In de ogen van het hof heeft verdachte zelf niets gedaan. (…) Daarbij gaat het hof mijns inziens voorbij aan een ruimer strafrechtelijk handelingsbegrip dat zich juist voor het economisch verkeer heeft ontwikkeld. Geenszins is uit te sluiten dat verdachte heeft voldaan aan de criteria van beschikken en aanvaarden die voor de invulling van het functioneel daderschap van betekenis zijn. Aan die criteria zal al spoedig voldaan zijn, indien een houder van afvalstoffen toestaat dat een ander die afvalstoffen op zijn (het hof doelt daarmee kennelijk op het land waarover de verdachte door eigendom of pacht zeggenschap heeft) stort. Ook in dit opzicht is de vrijspraak mijns inziens onvoldoende gemotiveerd.”

De Hoge Raad volgt de AG, en oordeelt dat het hof een te beperkte uitleg gegeven heeft aan ‘zich ontdoen’.

De Hoge Raad oordeelde in de Groenafval-zaak dus dat het betreffende milieudelict niet té fysiek geïnterpreteerd dient te worden.3 Maar hoe zit het bij andere milieudelicten? Kan iedere delictsgedraging zo worden geïnterpreteerd dat de delictsgedraging kan worden verricht door nalaten?

De uitspraak van het Hof Amsterdam van 10 juni 2016 doet vermoeden van niet.4 Deze zaak gaat over de sloop van zes flatgebouwen in Osdorp, waarbij in één flat tijdens het slopen asbest is aangetroffen. De verdachte natuurlijke persoon in deze zaak is de ‘Deskundig Toezichthouder Asbest’ (DTA) die was ingeschakeld om toezicht te houden op het verwijderen van asbest. Na de asbestsanering heeft verdachte alleen de eerste vijf flats geïnspecteerd, die allemaal vrij van asbest waren. De DTA wist op basis van het inventarisatierapport dat er aanvankelijk in de zesde flat asbest gevonden was, maar vanwege de positieve resultaten bij de eerste flats en de opmerkingen van medesaneerders ging verdachte ervan uit dat de laatste flat ook ‘schoon’ zou zijn. De DTA heeft dus zonder controle van de laatste flat alle gebouwen vrijgegeven aan een analist van een laboratorium voor het uitvoeren van een eindinspectie. Deze analist heeft kennelijk de zesde flat ook niet (adequaat) geïnspecteerd, want in het eindrapport staat dat de flat vrij van asbest is. Dit rapport is zowel door de analist als door de DTA ondertekend.

In de tenlastelegging wordt de DTA (onder meer) verweten dat door zijn nalaten handelingen zijn verricht met asbest, hetgeen volgens de aanklager leidt tot het overtreden van artikel 10.1 lid 1 en lid 3 Wm. Artikel 10.1 Wm luidt als volgt:

“Lid 1. Een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, is verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.

Lid 3. Het is een ieder verboden bedrijfsmatig of in een omvang of op een wijze alsof deze bedrijfsmatig was, handelingen met betrekking tot afvalstoffen te verrichten, indien daardoor, naar hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten, nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan.” [curs. TRB]

Voor het antwoord op de vraag of de DTA een gedraging heeft verricht die in strijd is met 10.1 lid 1 of lid 3, hanteert het hof een grammaticale interpretatie. Het hof wijst erop dat in lid 1 zowel verwezen wordt naar het verrichten van handelingen als naar het nalaten daarvan. In het derde lid van dit artikel, wordt echter alleen gesproken over het verrichten van handelingen. Het hof maakt daaruit op dat het kennelijk de bedoeling van de wetgever is geweest om nalatigheid met betrekking tot bedrijfsmatige afvalstoffen niet te verbieden.5 Door de laatste flat niet te controleren heeft de DTA volgens het hof daarom slechts in strijd gehandeld met het bepaalde in lid 1, en niet in lid 3.

Deze zelfde redenering werd gehanteerd door de Rechtbank Amsterdam in een rechtszaak tegen Amsterdam Port Services (APS) en diens bestuurder in het kader van de Probo Koala-ramp.6 APS en diens bestuurder werd verweten dat zij het overpompen van gevaarlijk afval niet onmiddellijk hebben gestaakt en hebben nagelaten onmiddellijk de oorzaken van de stank te onderzoeken. De verdediging meende dat er geen strijd was met artikel 10.1 lid 3 Wm, aangezien het verwijt niet op een handeling maar een nalaten zag. De rechtbank overwoog dat nalatigheid op grond van 10.1 lid 3 Wm inderdaad niet strafbaar is, maar dat de partijen hier wel degelijk gehandeld hebben, omdat niet-staken een synoniem is voor (blijven) werken.7 Telkens zal dus beoordeeld moeten worden of er wel écht sprake is van nalaten.

De fysieke interpretatie van artikel 10.1 lid 3 Wm staat op het eerste gezicht op gespannen voet met de eerder besproken Groenafval-uitspraak van de Hoge Raad. Het lijkt er immers op dat de (fysieke) gedraging op basis van de IJzerdraad-criteria kan worden geïnterpreteerd. Immers, als toezichthouder op de asbestwerkzaamheden vermocht de DTA ongetwijfeld te beschikken over de gedragingen van de onderaannemers die handelingen met betrekking tot de (asbesthoudende) afvalstoffen verrichten; zonder zijn fiat zou de sloop immers niet hebben plaatsgevonden. Ook de aanvaarding zou op het eerste gezicht niet veel problemen moeten opleveren, de DTA wist op basis van het inventarisatierapport dat er asbest gevonden was in de zesde flat, en – zoals het hof zelf ook in het kader van strijd met artikel 10.1 lid 1 Wm opmerkt – gelet op zijn functie bestond er onmiskenbaar een zorgplicht om zich ervan te vergewissen dat de flat asbestvrij was.

Ook opmerkelijk is dat een medeverdachte rechtspersoon (de werkgever van de DTA) bij de Osdorp-flats casus wél in strijd gehandeld heeft met artikel 10.1 lid 3 Wm, doordat deze gebrekkig toezicht had gehouden op de werkzaamheden van de DTA. Deze uitkomst doet vermoeden dat gebrekkig toezicht wél als handelen (in plaats van nalaten) kan worden aangemerkt, dan wel dat nalaten adequaat toezicht te houden ook in strijd kan zijn met artikel 10.1 lid 3 Wm. De arresten lijken dus met elkaar in tegenspraak.8

Aan de andere kant zou je uit deze zaak kunnen opmaken dat de interpretatie van het delict de toerekeningsformule kan kleuren of zelfs kan doorkruisen.9 Dit promotieonderzoek is niet de plaats om de aard, wetsgeschiedenis en toepassing van specifiek artikel 10.1 lid 3 Wm uit te pluizen; maar als de wetgever met deze bepaling uitdrukkelijk slechts het verrichten van een bepaalde handeling heeft willen verbieden, dan ligt het inderdaad voor de hand dat deze wens niet omzeild wordt via een toerekeningsformule, en heeft het Hof Amsterdam de juiste beslissing genomen.10

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.