7.7 De invloed van opleiding en controle op IND-medewerkers op het omgaan met onzekerheid

Street-level bureaucrats, zoals IND-medewerkers, beschikken over discretionaire ruimte om hun taken uit te voeren. De invulling van die ruimte hangt mede af van de manier waarop nieuwe medewerkers worden gesocialiseerd in de organisatie. Dit gebeurt zowel op formele wijze, door het bieden van opleidingen en trainingen, als op informele wijze in interactie met collega’s.1 Welke ruimte IND-medewerkers ervaren, hangt af van de hoeveelheid ruimte die zij van hun managers krijgen en in hoeverre managers in staat en bereid zijn om toe te zien op de manier waarop medewerkers hun taken uitvoeren.2

Nieuwe medewerkers van de IND worden stapsgewijs bevoegd om gehoren af te sluiten of een besluit te nemen op een asielaanvraag. Deze laatste bevoegdheid wordt binnen de IND ‘tekenbevoegdheid’ genoemd. Totdat medewerkers tekenbevoegd zijn, moeten ze het rapport van het gehoor of conceptbesluit voorleggen aan een meer ervaren medewerker die er, namens de staatssecretaris, zijn handtekening onder zet. De meeste nieuwe medewerkers voeren eerst alleen eerste gehoren uit, vervolgens nader gehoren en gaan dan ook beslissen. Sommige medewerkers beginnen met beslissen en leren het horen later. De IND maakte gedurende mijn onderzoeksperiode veel gebruik van uitzendkrachten om de verhoogde instroom van vooral Syrische en Eritrese asielzoekers aan te kunnen. Deze medewerkers worden in beginsel nooit tekenbevoegd, behalve als zij later toch bij de IND in dienst treden. Medewerkers werden gedurende mijn onderzoeksperiode snel in het diepe gegooid en zonder veel formele training aan het werk gezet. Dat had volgens meer ervaren medewerkers vooral te maken met de verhoogde asielinstroom. Meer ervaren medewerkers waren bezorgd over deze beperkte opleiding, omdat de kwaliteit van hun werk hierdoor soms als onder de maat werd ervaren. Ook nieuwe medewerkers vertelden me dat ze weinig training hadden ontvangen voordat ze aan het werk gingen. Ik sprak één hoormedewerker wiens opleiding bestond uit het bijwonen van één ander gehoor. Een dag later al kwam een andere nieuwe medewerker bij hem kijken om van hem het horen te leren. Juist doordat het vak van hoor- en beslismedewerkers in de praktijk wordt geleerd, is de invloed die meer ervaren collega’s uitoefenen op minder ervaren medewerkers groot. Ideeën over hoe te handelen en wat voor waarde toe te kennen aan informatie wordt van medewerker op medewerker doorgegeven. De minder ervaren medewerkers zoeken, nog meer dan ervaren medewerkers, houvast in het beleid en instructies. Minder ervaren medewerkers leken meer op zoek te gaan naar inconsistenties in de verklaringen van de asielzoeker en waren minder bezig om een oordeel te vormen over de algehele geloofwaardigheid van de asielzoeker. Meer ervaren medewerkers voelden zich wat vrijer om zelf een inschatting te maken of een gesignaleerde inconsistentie ook daadwerkelijk afbreuk deed aan de geloofwaardigheid van de verklaring. Minder ervaren medewerkers vonden het moeilijk om zelf deze beslissing te nemen. De meeste meer ervaren medewerkers die ik heb gesproken, vertelden me dat ze door de ervaring minder streng zijn geworden en meer begrip hadden ontwikkeld voor de bewijsproblemen van de asielzoeker. Er waren echter ook medewerkers die door de jaren heen cynischer waren geworden.

Als medewerkers wat ervaring hebben, beginnen zij hun eigen stijl te ontwikkelen. Ze komen er na een tijdje achter dat er binnen de IND verschillende stijlen bestaan. Zoals ik al eerder schreef, is het belangrijkste verschil in stijl dat een deel van de medewerkers zich vooral concentreert op hun rol als poortwachter en een ander deel van de medewerkers het vooral als hun taak ziet om de asielzoeker voldoende gelegenheid te bieden om de redenen van zijn asielaanvraag uiteen te zetten. Dit uit zich vooral in het nader gehoor.

Welke stijl medewerkers ontwikkelen, wordt maar beperkt beïnvloed door de formele wijze waarop de IND haar medewerkers opleidt en begeleidt. Veel meer invloed hebben de informele contacten met collega’s met wie zij gedurende de werkdag geregeld overleggen, met wie zij hun kamer delen en met wie zij hun pauzes doorbrengen. Er lijkt meer sprake van wat Eule een ‘oral tradition of law’ noemt, waarmee hij bedoelt dat de betekenis van regels in de praktijk van collega’s wordt geleerd.3Ik zou hierop willen voortbouwen en concluderen dat binnen de IND er ook een ‘oral tradition of practice’ bestaat. Waarbij op verschillende niveaus lokale normen onstaan.4 Hoe IND-medewerkers van hun discretionaire ruimte om te handelen en oordelen gebruik maken, hangt veel meer af van het informele, dan van het formele socialisatieproces.

In de literatuur over street-level bureacrats wordt over het algemeen aangenomen dat de toegenomen invloed van managers op het werk van street-level bureaucrats, hen zou beperken in hun vrijheid om volgens eigen professionele normen te werken. Hun discretionaire ruimte zou hierdoor in de praktijk zijn verkleind.5 Ook bij de IND zijn aspecten uit het bedrijfsleven geïncorporeerd in de wijze waarop IND-medewerkers worden aangestuurd. Managers sturen vooral aan op de voortgang, het klein houden van de werkvoorraad en het zorgdragen voor voldoende doorstroom. Hierop wordt de IND door de politiek ook het sterkst afgerekend. De inhoud van het werk van hoor- en beslismedewerkers wordt door hun managers echter nauwelijks gecontroleerd. Op het moment dat medewerkers ‘tekenbevoegd’ zijn, is er amper nog controle op de wijze waarop een individuele medewerker zijn taken uitvoert. Er hoeft dan immers niemand meer naar de beschikking of het rapport van het gehoor te kijken. Maar door de inrichting van de asielprocedure hebben bijna altijd meer medewerkers in één procedure een rol. Daardoor is er meestal wel enige mate van informele controle door medewerkers onderling. Echter, vooral ten aanzien van het horen, ervaren medewerkers veel vrijheid. Ervaren medewerkers vertelden me dat er nooit iemand meekijkt hoe zij zich tijdens het gehoor gedragen. Bij het beslissen ervaren medewerkers minder vrijheid, maar niet omdat zij controle van hun managers ervaren, maar omdat er – althans bij afwijzende beschikkingen – vrijwel altijd beroep wordt ingesteld en de rechter dus nog naar de beschikking kijkt.

Gevraagd naar wie het werk van de beslismedewerkers controleert, antwoordden vrijwel alle medewerkers dat dat allereerst de rechter is. De rechter heeft echter maar beperkt zicht op wat zich binnen de muren van de IND afspeelt en waarom medewerkers wel of niet handelen. Bovendien toetst de rechter het werk van de IND-medewerkers veelal terughoudend.6 IND-medewerkers beschikken hierdoor dus over een afgebakende ruimte die niet door anderen inhoudelijk wordt genormeerd.

Als tweede bron van inhoudelijke controle werden de medewerkers van de procesvertegenwoordiging genoemd. Als zij de beslissing in eerste aanleg niet willen ‘verdedigen’ in beroep, nemen zij contact op met de beslismedewerker met het verzoek de aanvraag alsnog in te willigen. Het is aan de beslismedewerker om deze keuze te maken, maar de medewerkers die ik sprak zeiden dat zij meestal de procesvertegenwoordiger volgen. De medewerkers van de procesvertegenwoordiging fungeren op die manier als filter.

Ten slotte vertelden medewerkers dat rapporten van gehoor en beslissingen steekproefsgewijs door collega’s werden beoordeeld. Deze collega’s werden als ‘kwaliteitsmeters’ aangeduid. De medewerkers die ik hierover bevroeg, waren niet te spreken over de diepgang van de feedback die zij op hun werk ontvingen en zeiden hiervan vrijwel niets te leren. Er werden volgens de medewerkers ook geen algemene lessen uit de kwaliteitsmetingen getrokken, die aan alle medewerkers beschikbaar werden gesteld.7

Managers voeren dus maar beperkte controle uit op de wijze waarop medewerkers hun taken vervullen. De inhoudelijke controle van IND-medewerkers ligt vrijwel exclusief bij de rechter. Managers maken zich vooral zorgen over de doorstroom in de asielprocedure. Dit verschaft IND-medewerkers veel vrijheid om de inhoud van hun werk vorm te geven. Alleen wat op papier belandt, kan uiteindelijk door een ander worden gecontroleerd. Het gedrag van de medewerkers en de inhoudelijke afwegingen die niet expliciet worden opgeschreven blijven buiten het zicht. De opkomst van ‘new public management’ en ‘managerialism’ binnen de overheid, heeft er bij de IND dus niet toe geleid dat in de asielprocedure de discretionaire ruimte is verdwenen of sterk is verminderd.