II.6.8.11 Het voorstel van Schutgens & Sillen

Schutgens & Sillen geven ook een mogelijkheid om een referendum op te nemen in de herzieningsprocedure.1 Zij stellen in mijn ogen een vorm van procedurele differentiatie voor, sterk geënt op de ideeën van Van den Bergh. Het voorstel van Schutgens & Sillen verschilt echter ook op enkele punten met het plan-Van den Bergh.

In hun model zijn er twee varianten mogelijk. Op hoofdlijnen zien deze varianten er zo uit: (1) Na de publicatie van de verklaringswet kan het electoraat een referendum initiëren. Voldoet een dergelijke initiatie aan de eisen, dan dient het electoraat middels een bindend referendum in te stemmen met daarbij de eis een gekwalificeerde meerderheid van twee derden. Volgt er geen referendum, dan volgt de tweede variant: (2) na de publicatie van de verklaringswet volgt een tweede lezing door een nieuwe Tweede Kamer en door de Eerste Kamer (met een gekwalificeerde meerderheid).2 Omdat de mogelijkheid is geboden om een referendum te initiëren, achten de auteurs het niet (meer) nodig dat de Tweede Kamer exclusief over het voorstel in tweede lezing heeft te beslissen. Deze opzet is om meerdere redenen aantrekkelijk, maar er bestaan ook nog enkele kanttekeningen en vraagtekens.

Eerst behandel ik de pluspunten. 1. Allereerst zien we de mogelijkheid van een combinatie van een representatief stelsel en een facultatief bindend referendum. 2. Variant 1 bewerkstelligt kiezersinvloed middels een referendum, maar alleen als deze door het electoraat zelf wordt geïnitieerd. Daarmee wordt voorkomen dat er gesteggel ontstaat over welke grondwetsherzieningen nu wel of niet referendabel zijn. Die vraag ligt uiteindelijk bij de initiators van een referendum. 3. Het voorstel maakt een einde aan de discussie over de vraag of een ‘tweede’ Tweede Kamer in tweede lezing nog over het voorstel mag gaan. De tweede lezing beoogt – althans in de tweede variant - te bewerkstelligen dat er ‘gedurige’ steun bestaat voor het voorstel.3

Maar er bestaan ook aarzelingen van mijn kant bij deze opzet. Sillen & Schutgens schrijven dat een gewone meerderheid bij een referendum niet volstaat, omdat de Grondwet ook de rechten van minderheden beschermt. Deze redenering kan ik volgen. Toch raken we hiermee een bediscussieerbaar punt: de koppeling tussen een referendum en een gekwalificeerde meerderheid is niet zonder controverse. De Staatscommissie-Cals/Donner stelde eerder:

De commissie achtte het slecht te verkopen aan de kiezer dat een grondwetswijziging geen doorgang kan vinden, terwijl daar wél een gewone meerderheid voor was. Deze opvatting van de Staatscommissie-Cals/Donner onderschat (wellicht) het electoraat, omdat de kiezer best kan begrijpen dat de grondwetsherzieningsprocedure een waarborgfunctie heeft voor (bijv. voor minderheidsrechten) juist door een gekwalificeerde meerderheid. In dat opzicht is de rapportage van de Staatscommissie-Cals/Donner wat te kort door de bocht.

Mijn aarzeling betreft het onderdeel dat in geval van een referendum geen gekwalificeerde meerderheid meer nodig is in het parlement. De koppeling van een eis van gekwalificeerde meerderheid in een parlement beoogt ook te bewerkstelligen dat het voorstel zorgvuldig genomen wordt, omdat meerdere volksvertegenwoordigers met het voorstel dienen in te stemmen. De discussie over een voorstel in het parlement is een andersoortige kwaliteitscontrole dan bij een referendum. Als de regering haastig een voorstel door het parlement wil drukken, dan levert dat mogelijk een gebrekkige verklaringswet op. Er is dan vervolgens geen versterkte meerderheid meer nodig in het parlement die deze gebrekkigheid kan wegnemen, indien een referendum wordt geïnitieerd. Tegelijkertijd is ook voorstelbaar dat een onzorgvuldig voorstel in een referendum geen gekwalificeerde meerderheid zal behalen.

In een dergelijk geval kan het zijn dat een referendum zal volgen en dat de kiezer het laatste woord heeft en (weliswaar) beslist met een gekwalificeerde meerderheid. Zo kan een grondwetswijziging in theorie erg snel plaatsvinden. Uit het oogpunt van zorgvuldigheid en rijpheid van een grondwetsherziening aarzel ik daarom bij het voorstel van Schutgens & Sillen.

Het is verder de vraag hoe moeilijk of eenvoudig het is om een dergelijk referendum te initiëren. Dat is geen onbelangrijke vraag omdat het antwoord op die vraag belangrijke gevolgen heeft voor het verloop van de procedure. Zelf denk ik dat de lat voor het mogelijk maken van een referendum hoog moet liggen, zodat dit een drempel vormt tegen overijling.