2.5.5 Grondwet 1840: versterking van het budgetrecht

In 1840 vindt een noodzakelijke grondwetswijziging plaats door de formele afscheiding van België in 1839. Koning Willem I doet in datzelfde jaar afstand van de troon. Koning Willem II wordt de nieuwe Koning. In de nieuwe Grondwet wordt conform de eisen van het parlement de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid en het, eigenlijk belangrijkere,1 contraseign neergelegd.

Met de grondwetswijziging van 1840 kwam een einde aan het koloniale monopolie van Willem I. Het parlement diende volgens artikel 59 Grondwet 1840 jaarlijks inzicht te krijgen in de inkomsten en de uitgaven. In de Grondwet van 1840 werd een belangrijke stap gedaan naar één begroting van uitgaven, met de afschaffing van het Amortisatie-Syndicaat.2 De eenheid van de begroting werd een leidend begrip. De tienjaarlijkse begroting – die eigenlijk maar een keer is toegepast voor het tijdvak 1820-1829 – werd afgeschaft en de tweejaarlijkse begroting werd ingevoerd (artikel 123 Grondwet 1840). Per departement werd een wetsvoorstel ingediend dat de uitgaven van dat departement bevatte (artikel 125 Grondwet 1840). Elk wetsvoorstel vereiste de ‘inwilliging’ van de Staten-Generaal. Iedere minister moest de begroting van zijn eigen departement verdedigen tegenover de Staten-Generaal. Doordat alle uitgaven per departement in één wetsvoorstel werden opgenomen werd voorkomen dat op grond van een bezwaar tegen één hoofdstuk de gehele begroting moest worden verworpen. Ook de middelen werden in één wet vastgelegd – de wet waarin de inkomsten ter dekking van de uitgaven werden gewezen (artikel 124 Grondwet 1840). Dit bleef praktijk tot 1976, toen de middelenwet werd afgeschaft.3 De Koning bood jaarlijks een verslag aan aan de Kamers over de uitgaven (artikel 126 Grondwet 1840).

In 1841 werd de Instructiewet voor de Algemene Rekenkamer herzien. Deze was in 1814 opgesteld. In de Kamers was veel aandacht voor de herziening – die zich vooral concentreerde rond de vraag of de Algemene Rekenkamer repressief dan wel preventief toezicht moest uitoefenen op de staatsfinanciën.4 De toenmalige Instructiewet van 1814 legde het preventieve stelsel neer. De Kamers hadden hier bezwaar tegen. Als de Algemene Rekenkamer immers voorafgaand aan de betaling de uitgave controleert, wordt een oordeel over de wenselijkheid ervan aan de Kamers onttrokken. In de Instructiewet van 1841 werd daarom vastgelegd dat preventieve controle van toepassing was ‘voor zooveel het nut der zake’ dat zou vergen.5 Omdat onduidelijk bleef wie dit bepaalde, de regering of de Rekenkamer, stemde de Eerste Kamer tegen het voorstel. In het nieuwe wetsontwerp, dat de goedkeuring kreeg van zowel de Tweede als de Eerste Kamer, werd daarom in artikel 26 opgenomen dat de minister hierover zou beslissen.6

De gebeurtenissen die hebben geleid tot de financiële crisis in 1839 en de reactie van het parlement daarop zijn van aanzienlijk belang geweest voor de financiën van het Rijk, de omvang van het budgetrecht7 en vormen de opmaat tot de constitutionele verankering van het budgetrecht, zoals we dat vandaag de dag nog steeds kennen. Dit moment markeerde volgens Buys dan ook een kloof tussen verleden en toekomst met betrekking tot de positie van het parlement tegenover de regering.8 Bovendien is met deze gebeurtenissen een eerste stap gezet op weg naar de politieke ministeriële verantwoordelijkheid.9

Dölle verwoordt dit als volgt: ‘(…) het budgetrecht is het moederrecht van het parlement, zonder welke vele andere instituten en bevoegdheden niet zouden hebben kunnen ontstaan’.10