4.4 Het bestuursorgaanbegrip uit de Awb

Wanneer een organisatie of persoon tot een publiekrechtelijke rechtspersoon behoort en/of publiekrechtelijke bevoegdheden uitoefent, wordt deze doorgaans aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 lid 1 Awb.1 De gevolgen daarvan kunnen verstrekkend zijn, zoals een kleine greep uit de bepalingen in de Awb laat zien: tegen beslissingen van bestuursorganen die als besluit in de zin van artikel 1:3 Awb zijn aan te merken, staat bestuursrechtelijk bezwaar (artikel 7:1 Awb) en beroep (artikel 8:1 Awb) open, er geldt een doorzendplicht voor bepaalde geschriften (artikel 2:3 Awb), besluiten moeten zorgvuldig tot stand komen (artikel 3:2 Awb), een bestuursorgaan draagt zorg voor een behoorlijke behandeling van mondelinge en schriftelijke klachten over zijn gedragingen (artikel 9:2 Awb), etc. Naast dat de kwalificatie ‘bestuursorgaan’ normering door de Awb met zich meebrengt, is het begrip ook van belang als toegangseis voor de toepassing van normen uit andere wetgeving zoals de Wob. Kortom, de kwalificatie bestuursorgaan brengt nogal wat wettelijke bepalingen in zijn kielzog mee. Burgers die willen participeren bij publieke taken zijn zich daar soms ook van bewust en voor bevreesd. In de ondertussen bekende zaak Stichting Impuls bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) rees de vraag of een regiegroep bestaande uit wijkbewoners uit het Stadsdeel Nieuw-West in de gemeente Amsterdam als bestuursorgaan moest worden aangemerkt vanwege hun betrokkenheid bij het verdelen van publiek geld over burgerinitiatieven.2 De regiegroep gaf te kennen niet als bestuursorgaan te willen worden aangemerkt omdat zij door gebrek aan kennis en professionaliteit niet zou kunnen voldoen aan de eisen die aan de besluitvorming door een bestuursorgaan worden gesteld.3 Uiteindelijk kon de regiegroep opgelucht ademhalen omdat de Afdeling hen niet als bestuursorgaan aanmerkte,4 maar het is belangrijk te benadrukken dat dat niets te maken had met de wensen van de regiegroep zelf. Een organisatie of persoon hoeft namelijk niet een bestuursorgaan te worden genoemd om als zodanig te kunnen worden aangemerkt. De reden daarvoor is niet minder dan begrijpelijk: op het verrichten van een publieke taak behoort publiekrechtelijke normering van toepassing te zijn. Wanneer overheden zelf zouden kunnen besluiten of iets een bestuursorgaan is, zou het voor hen te makkelijk zijn deze normering te ontwijken door bijvoorbeeld gebruik te maken van privaatrechtelijke constructies. In die zin is het begrip vergelijkbaar met het gemeentelijk commissiestelsel, dat in het geval van raads- en bestuurscommissies ook materieel van aard is.

Gezien het voorgaande is het voor initiatieven als de CWR van groot belang te weten of zij als bestuursorgaan moeten worden aangemerkt en, zo ja, welke dan. De Awb maakt namelijk onderscheid tussen twee verschillende soorten bestuursorganen, te weten a-organen (artikel 1:1 lid 1 sub a Awb) en b-organen (artikel 1:1 lid 1 sub b Awb). A-organen zijn organen van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Zij zijn in al hun handelen bestuursorgaan, of dat nu publiekrechtelijk, privaatrechtelijk of feitelijk van aard is. B-organen zijn daarentegen alleen bestuursorgaan voor zover het hun publiekrechtelijk handelen betreft. Dit blijkt ook uit de definitie, namelijk een ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed. Uit dit onderscheid volgt dat bepaalde normen wel op a-organen van toepassing zijn en niet op b-organen. De betekenis daarvan voor initiatieven als de Coöperatieve Wijkraad die een duidelijke connectie hebben met de gemeentelijke overheid en zelf (publiekrechtelijke) zeggenschap willen uitoefenen, staat in deze paragraaf centraal. Achtereenvolgens wordt eerst het a-orgaan behandeld en daarna het b-orgaan.