4.3.4 Onderzoek van het Instituut voor Toegepaste Sociale wetenschappen Afhandeling van uitkeringsfraude (1992)

Eén van de conclusies uit het onderzoek was dat het merendeel van de geselecteerde uitvoeringsorganen een onvoldoende valide registratie van geconstateerde fraude had. De betreffende uitvoeringsorganen volstonden met partiële, onvolledige of helemaal geen registratie. Dit zorgde ervoor dat een gedeelte van de onderzoeksvragen met betrekking tot fraude niet kon worden beantwoord.2 De gegevens over het terugvorderingsproces waren namelijk niet duidelijk. De diverse betrokken afdelingen leken niet altijd even goed op elkaar te zijn afgestemd en het nemen van een formele beslissing duurde lang.3

De bedrijfsverenigingen hadden drie mogelijke maatregelen tot hun beschikking om fraude af te handelen:

Deze maatregelen konden cumulatief, maar ook onafhankelijk van elkaar worden genomen. Uit het onderzoek bleek dat de weg van terugvordering in de praktijk het meest werd bewandeld vanuit de (preventieve) overweging dat fraude in ieder geval niet lonend diende te zijn.4 In 94 procent van de gevallen van fraude met een WW-uitkering werd teruggevorderd door het uitvoeringsorgaan.5 Bij de afhandeling van fraudegevallen werd vaak alleen de maatregel van terugvordering genomen, omdat de financiële armslag van mensen met een minimuminkomen beperkt was. Een korting op de uitkering zou de mogelijkheid tot terugbetaling verminderen en daardoor zou het uitvoeringsorgaan uiteindelijk ‘in eigen vlees snijden’. Er werd daarom de voorkeur gegeven om alleen de maatregel van terugvordering op te leggen.6

Uit het onderzoek bleek dat de afhandeling van de fraudegevallen erg verschilde. In sommige gevallen werden meerdere maatregelen tegelijk getroffen en in andere gevallen geen enkele. Lichtere vergrijpen werden vaker gesanctioneerd dan zwaardere vergrijpen. Tussen de uitvoeringsorganen bestonden er ook verschillen.7 De rechtseenheid werd doorkruist door verschillen in opsporing bij de uitvoeringsorganen. De opsporing was vooral gericht op ongecompliceerde, eenvoudig op te sporen fraudes en op ernstige fraudes. Minder ernstige fraudes en andere types fraude, zoals gecompliceerde werkgeversfraudes, kregen daardoor minder aandacht. Dit had ook te maken met capaciteitsproblemen bij het uitvoeringsorgaan.8

Alhoewel uit het onderzoek bleek dat er vaak werd teruggevorderd, bleek dat in een aanzienlijk deel van de fraudegevallen van terugbetaling geen sprake was. Slechts in 4 van de 10 gevallen werd er terugbetaald. Invorderen werd bemoeilijkt door de volgende redenen:

Uit het onderzoek bleek dat van de frauderichtlijnen werd afgeweken door zowel het uitvoeringsorgaan als het OM.

De uitvoeringsorganen weken van de aangiftegrens af en hanteerden het fraudebedrag als criterium. In 19 tot 25 procent van de gevallen werd van de richtlijn afgeweken in het tussengebied van een fraudebedrag tussen 1.200 tot 6.000 gulden en een fraudeduur van 8 weken tot 16 weken.11 Er werd zelden aangifte gedaan in gevallen die qua bedrag en/of duur onder de aangiftegrens lagen, maar waarbij niet aan de verplichting werd voldaan om het fraudebedrag terug te betalen. Het was dan lang onduidelijk of er terugbetaald zou worden en op welk moment van het proces er aangifte moest worden gedaan. Er was immers geen tijdslimiet aangegeven waarbinnen met terugbetalen moest zijn begonnen, zowel in de frauderichtlijnen als in interne richtlijnen van de uitvoeringsorganen.12 Alleen bij ernstige gevallen (waar verwacht werd dat uiteindelijk ook dagvaarding door het OM zou plaatsvinden) was men gemotiveerd om aangifte te doen. Daarnaast had het uitvoeringsorgaan ook capaciteitsproblemen, waardoor zaken bleven liggen. Soms werd ook een bestuurlijke afhandeling boven een strafrechtelijke handeling geprefereerd. De communicatie tussen de verhaalsafdeling bij de uitvoeringsorganen en justitie was ook onvoldoende tot stand gekomen om bij niet-terugbetaling aangifte te doen. Uit het onderzoek bleek wel dat afwijkingen van de frauderichtlijnen niet altijd terug te voeren waren op duidelijk te isoleren factoren: ze waren vaak niet systematisch.13

Het OM week zelf ook van de richtlijnen af, omdat men de richtlijnen te gedetailleerd vond. Er kon daardoor geen goede afstemming op de situatie van de verdachte plaatsvinden. Ook hier maakte capaciteitsproblemen dat het OM vaker overging tot seponering waar een zwaardere afdoening was geïndiceerd. De onderzoekers concluderen dat de genoemde problemen niet opgelost zouden worden door nieuwe frauderichtlijnen, omdat deze door justitie zelf niet gehandhaafd werden en de afzonderlijke parketten afspraken met uitvoeringsorganen maakten over de uitvoering.14