10.3 Van wie is de uitlating afkomstig?

Voor een succesvolle vordering tot nakoming dan wel schadevergoeding is de kernvraag of sprake is van door de overheid gewekt gerechtvaardigd vertrouwen. Een van de belangrijkste subvragen om te beoordelen of vertrouwen gerechtvaardigd is, is of de persoon van wie de uitlating afkomstig is, daartoe bevoegd was of gelet op de deskundigheid en positie van de informatieverstrekker door een burger van de juistheid van zijn woorden mocht worden uitgegaan.

Bij contracten en toezeggingen moeten de uitlatingen zijn gedaan door een persoon die bevoegd is om namens de overheid een geldige rechtshandeling tot stand te brengen. 1 Dit zal iemand moeten zijn met een mandaat, volmacht of wettelijke bevoegdheid om de overheid – een bestuursorgaan of rechtspersoon – te vertegenwoordigen. Gelet op de wijze van totstandkoming van een bevoegdhedenovereenkomst – een wederkerige rechtsbetrekking tot stand gekomen door overleg tussen burger en overheid – geldt voor bevoegdhedenovereenkomsten vrijwel altijd dat zij bevoegd tot stand komen.2 Omdat eenzijdige toezeggingen in een minder vast stramien plaatsvinden dan indien zij schriftelijk worden vastgelegd in een (bevoegdheden)overeenkomst, kan het sneller voorkomen dat zij afkomstig zijn van een daartoe onbevoegd persoon.

De civiele rechter hecht veel belang aan de wettelijke bevoegdheidsverdeling, die vanwege haar kenbaarheid snel kan worden tegengeworpen aan een burger die vertrouwt op onbevoegd gedane uitlatingen.3 Een burger moet zich daarvoor kunnen beroepen op een schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid.

Zoals volgt uit paragraaf 8.2.1, is het lastig bij een onbevoegde toezegging een schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid aan te tonen. In geval van een toezegging afkomstig van een overheidsfunctionaris werkzaam bij het bevoegde bestuursorgaan bestaan daartoe wel mogelijkheden. Op het niveau van verschillende bestuursorganen is een dergelijke schijn gelet op de wettelijke (en kenbare) bevoegdheidsverdeling vrijwel niet mogelijk.

Het is ook mogelijk – zoals in de Vitesse-zaak – dat een onbevoegd gedane toezegging een onrechtmatige daad oplevert, terwijl die toezegging niet leidt tot een bindende rechtshandeling. De onrechtmatigheid van het overheidshandelen ziet in dat geval niet op de schending van een toezegging, maar op het wekken van vertrouwen door een onbevoegde toezegging dat een rechtshandeling tot stand zal komen terwijl het voor de overheid duidelijk was dat de wettelijke bevoegdheidsverdeling daaraan in de weg staat. 4 Dit is een bijzondere vorm van een schending van de waarheidsplicht zoals aan de orde in hoofdstuk 9. Het is echter slechts in uitzonderlijke omstandigheden het geval dat een onbevoegde toezegging een waarheidsplicht schendt. De onbevoegdheid van een overheidsfunctionaris tot het aangaan van een rechtshandeling maakt namelijk in de regel dat ook niet op de juistheid van zijn woorden gerechtvaardigd kan worden vertrouwd. 5

Om onrechtmatig handelen aan te nemen op grond van het ten onrechte wekken van vertrouwen dat een bevoegdheid tot het aangaan van een rechtshandeling bestaat, moet sprake zijn van bijzondere omstandigheden. In de literatuur zijn op grond van de jurisprudentie als gezichtspunten genoemd de initiatiefnemer tot het verrichten van de onbevoegde handeling, de locatie van de handeling en eventuele tijdsdruk waaronder de handeling werd verricht en de positie en gedragingen van de onbevoegde functionaris. Die gezichtspunten sluiten, niet verrassend gelet op de daaraan grenzende problematiek, aan bij de in Felix/Aruba geformuleerde gezichtspunten over de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid. 7

Voor zowel binding in de zin van een nakomingsverplichting op grond van een schijn van bevoegdheid als aansprakelijkheid wegens bevoegdheidsgebreken, kan worden gewezen op de volgende factoren voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een nakomings- dan wel schadevergoedingsverplichting van de overheid:10

Hoewel onbevoegde toezeggingen dus kunnen leiden tot toepassing van het schadevergoedingsregime van Van Zoggel11, gaat aansprakelijkheid wegens onjuiste informatieverstrekking niet vaak over aansprakelijkheid wegens de onbevoegdheid van een overheidsuitlating.12 Informatieverstrekking ziet niet noodzakelijkerwijs op het uitoefenen van (bestuursrechtelijke) bevoegdheden. Er is bij die schending van vertrouwen geen sprake van een ‘nakomingselement’ in de overheidsuitlating, maar slechts van onjuistheid of onvolledigheid van de inlichting. 13 De bevoegdheid van de overheidsfunctionaris van wie de uitlating afkomstig is, is dan ook niet een van de kernpunten voor een succesvolle aansprakelijkstelling zoals bij aansprakelijkheid wegens niet-nakoming van een bevoegdhedenovereenkomst of eenzijdige toezegging. Wel moeten de gedragingen van de overheidsfunctionaris in het maatschappelijk verkeer op grond van het Babbelcriterium gelden als gedragingen van het aangesproken overheidslichaam. 14 Dit is nagenoeg altijd het geval.15 In dit onderzoek gaat het immers om inlichtingen die worden gegeven vanuit de informatieve functie van de overheid. 16 De taak of functie van de informatieverstrekkende overheidsfunctionaris is tevens van belang om te beoordelen of op die informatie gerechtvaardigd mocht worden vertrouwd. 17 Indien een burger bijvoorbeeld inlichtingen over bestemmingsplannen wenst en vervolgens spreekt met een ambtenaar van de afdeling ruimtelijke ordening die hem onjuist informeert, zal eerder sprake zijn van onzorgvuldig handelen dan wanneer een burger een willekeurige ambtenaar om informatie vraagt die hem vervolgens onjuist informeert.