V.21.3.7 Temporele werking van de intrekking

Intrekking van een begunstigende beschikking met terugwerkende kracht kan grote gevolgen hebben voor de geadresseerde van de beschikking. Een dergelijke intrekking kan bijvoorbeeld leiden tot ongedaanmaking van een reeds verrichte activiteit of terugbetaling van een bedrag dat reeds is uitbetaald. Terugwerkende kracht behoort om die reden niet steeds tot de mogelijkheden. Kort gezegd zou de mogelijkheid om een begunstigende beschikking met terugwerkende kracht in te trekken moeten worden beperkt tot situaties waarin de geadresseerde niet gerechtvaardigd mocht vertrouwen op het in stand blijven van de beschikking. Gedacht kan worden aan de volgende situaties:

Het voorgaande sluit aan bij het Duitse stelsel, waarin de mogelijkheid tot het ex tunc intrekken van een begunstigende beschikking wordt gekoppeld aan de situatie waarin geen sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen aan de zijde van de geadresseerde. Gerechtvaardigd vertrouwen ontbreekt op grond van § 48 lid 2 vierde volzin VwVfG onder meer wanneer sprake is van kennelijke onjuistheid en het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens door de geadresseerde.2 Ook wanneer de geadresseerde een overtreding begaat, behoort intrekking ex tunc mogelijk te zijn, meer specifiek intrekking vanaf het moment waarop de overtreding heeft plaatsgevonden.3

Ook hier heeft het bestuursorgaan discretionaire ruimte, omdat een ‘kanbepaling’ wordt gebruikt. Dat betekent dat na afweging van alle betrokken belangen bijvoorbeeld uit evenredigheidsoverwegingen kan worden besloten een beschikking ex nunc in te trekken, dan wel de terugwerkende kracht in tijd te beperken. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de situatie waarin de geadresseerde pas na het moment waarop de beschikking is gegeven, bekend wordt met de onrechtmatigheid daarvan. Voorts is de bepaling enkel van toepassing op de intrekking van een begunstigende beschikking. Zoals gezegd is de intrekkingsregeling in algemene zin van toepassing op zowel begunstigende als belastende beschikkingen, zij het de intrekking ex tunc, gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, met name problematisch is bij de intrekking van een begunstigende beschikking. Om die reden is de mogelijkheid tot intrekking met terugwerkende kracht beperkt wanneer het intrekking van een begunstigende beschikking betreft. Wordt een belastende beschikking ingetrokken, dan dient het bestuursorgaan in het kader van de belangenafweging te bezien of al dan niet met terugwerkende kracht wordt ingetrokken.

Een kenmerk van de figuur van de intrekking is dat de geadresseerde onder omstandigheden een overgangstermijn wordt worden geboden, alvorens tot intrekking wordt overgegaan. Wanneer de intrekking ernstige nadelige gevolgen heeft voor de geadresseerde, kan aanleiding bestaan tot het bieden van een overgangstermijn. Een en ander moet per geval worden bezien. Een bepaling hieromtrent dient aldus algemeen te worden geformuleerd. Kritiekpunt hierbij kan zijn dat van een dergelijke algemene bepaling nauwelijks normerende werking uit gaat. Anderzijds maakt een dergelijke bepaling inzichtelijk dat het bestuursorgaan het al dan niet bieden van een overgangstermijn in zijn overweging dient te betrekken. In dat opzicht kan een dergelijke bepaling worden gezien als een zorgvuldigheidswaarborg jegens de geadresseerde.