25 jaar Awb in eenheid en verscheidenheid 2019/11.5:11.5 Het mensbeeld van de Awb: de Awbmens?

25 jaar Awb in eenheid en verscheidenheid 2019/11.5

11.5 Het mensbeeld van de Awb: de Awbmens?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Bij de totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht is uitgegaan van een openbaar bestuur dat in een wederkerige en bij voorkeur ook een horizontale rechtsbetrekking met de burgers staat. In 1993 schreef ik al, mede op basis van veel stories:

‘Al vanaf de eerste tranche gaat de Awb uit van (toenemend) wederkerig bestuur, van wederkerige rechtsbetrekkingen. Het bestuur moet “rekening houden met de belangen van de bij de besluitvorming betrokken burger zoals die burger deze zelf ziet.” Ook in de tweede tranche wordt daarvan uitgegaan. Volgens de regering is “weliswaar in geval van besluiten nog steeds sprake van eenzijdige rechtsvaststelling door het bestuur, materieel is, ook door de veranderde verhouding tussen burger en bestuur, een onmiskenbare tendens naar een meer wederkerige wijze van rechtsvaststelling ontstaan.” Ook in de derde tranche wordt daarvan uitgegaan.

Met horizontalisering wordt mijns inziens een stap verder gezet dan met wederkerigheid: bestuursorganen gaan op voet van gelijkwaardigheid om met burgers, via samenwerking en afspraken. Het gaat al snel in de richting van instemming.’1

Inzake de wederkerigheid was in 1993 mijn conclusie:

‘Eigenlijk blijft alleen als harde eis over dat partijen met elkaars belangen en positie rekening moeten houden en voldoende informatie verschaffen.’2

Inzake de horizontalisering was in 1993 mijn conclusie:

‘in de praktijk treedt horizontalisering op waar je haar het minste zou verwachten en omgekeerd. Waar (veel) derde-belangen een rol spelen, zoals op het terrein van het milieu, de ruimtelijke ordening, de luchtverkeersveiligheid en de informatieverstrekking over voetbalvandalen, en waar horizontalisering voor sommige belangen als snel leidt tot een “weghorizontalisering” van andere belangen, komt nu juist veel horizontalisering voor. Daar waar geen derde-belangen spelen, zoals bij het vreemdelingenrecht, de studiefinanciering of de bijstand, wordt juist niet gehorizontaliseerd. (…) Opvallend is verder dat er vooral wordt gehorizontaliseerd met organisaties, met rechtspersonen, en doorgaans niet met natuurlijke personen. Kennelijk zijn die minder interessant in dit do-utdes-spel.’

Ten slotte was mijn indruk in 1993:

‘Misschien bestaat hier en daar al wel de Awbmens als een burger met wie bestuursorganen wederkerige en zelfs horizontale rechtsbetrekkingen onderhouden. (…) De echte Awbmens, met wie ook horizontale rechtsbetrekkingen worden onderhouden, is doorgaans een machtige rechtspersoon, niet zo maar een natuurlijke persoon. Tegenover de laatste, de niet-Awbmens, domineert in het algemeen de administratie en overheerst de instrumentaliteit van het bestuursoptreden.’

De opstellers van de memorie van toelichting bij de Awb hadden in de jaren 80 een veel te hoog grijpende beleidstheorie, veel te hoog gestemde verwachtingen over hoe wederkerig en horizontaal de rechtsbetrekkingen tussen bestuur en modale burger al waren, en zich zouden gaan ontwikkelen.

De echte Awbmens is niet zo zeer een homo juridicus, maar veeleer een machtige rechtspersoon om wie het openbaar bestuur niet zomaar heen kan en waarvan het soms ook afhankelijk is.3

Na 25 jaar Awb heb ik twee actuele stories met elkaar geconfronteerd ter illustratie van de uiteenlopende burger- en bestuursbeelden.4 Enerzijds de story van een Amsterdamse vrouw die een urgentieverklaring voor een woning wil, maar die uiterst verticaal wordt afgeserveerd.5 Anderzijds de story van een bedrijf, Swedish Match, dat een innovatiesubsidie wil en met behulp van een consultant langdurig horizontaal mag onderhandelen met functionarissen van het Agentschap Nederland (namens de Minister van EZ; tegenwoordig RVO).6

Het bijzondere aan de zaak Swedish Match is dat in de wereld van de innovatiesubsidies sprake kan zijn van zeer ver gaand horizontaal bestuur: er wordt hier wél gezocht naar maatwerk. De vraag is voor wie dat horizontaal bestuur openstaat: voor alle burgers in hun relaties met de overheid, of alleen voor de echte Awbmensen? Deze echte Awbmensen zijn die burgers met wie bestuursorganen graag wederkerige en zelfs horizontale rechtsbetrekkingen onderhouden, zoals ‘innoverende’ bedrijven en PNO Consultants, maar niet de Amsterdamse urgentiezoekster. Maar zelfs de echte Awbmens Swedish Match moest ervaren dat een horizontale rechtsbetrekking kan omslaan in een verticale.

Zijn deze stories representatief voor al het rechtsverkeer tussen burgers en bestuur? Nee, maar het is wel aannemelijk dat beide soorten rechtsverhoudingen veel vaker voorkomen. Op basis van de voor mij beschikbare bronnen, zoals veel jurisprudentie, wetenschappelijke juridische en empirische studies (zoals het rapport ‘Weten is nog geen doen’ van de WRR7), berichten in de media, verhalen van advocaten en ervaringen van burgers die mij om advies vragen, zou ik talloze vergelijkbare stories kunnen vertellen. Veel van die stories zijn ook te vinden in mijn publicaties.

Volgens Nico Verheij is de ‘triple A burger’ van 2018 ‘in ieder geval beter dan de eerder door Damen verzonnen uitdrukking “Awb-mens”, want die suggereerde ten onrechte dat een bepaald mensbeeld was verzonnen door de Awbwetgever in plaats van door Damen zelf.’8 Ik was er juist reuze trots op dat ik de (echte) Awbmens zelf had verzonnen als een verbeelding van de perceptie van de Awbwetgever van wat redelijkerwijs van een gewone burger verwacht mag worden in zijn relatie met het openbaar bestuur.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.