3.4.1.1 Benoeming door de uitvoerende macht

De meest voorkomende wijze van benoeming binnen de lidstaten van de Raad van Europa is benoeming door of op aanbeveling van een orgaan van de uitvoerende macht. Dit levert volgens de jurisprudentie, wellicht tegen de verwachtingen in, op zichzelf geen strijd met de rechterlijke onafhankelijkheid op. Pas indien er bewijs is dat er in concreto sprake was van arbitraire of willekeurige benoeming, is er strijd met de onafhankelijkheid, zo volgt uit het rapport van de Commissie in de zaak Zand.1 Ook bij het Hof is de wijze van benoeming expliciet aan de orde gekomen. Het is vaste jurisprudentie dat de wijze van benoeming één van de elementen is die moeten worden bezien ter beoordeling van de onafhankelijkheid van een rechterlijke instantie (zie § 3.2.2), maar niet zelden wordt die horde snel – dat wil zeggen zonder uitgebreide motivering door het Hof – genomen. De volgende zaken tonen dit aan.

In Campbell en Fell2 werden de leden van een gevangeniscomité (oordelend in tuchtrechtelijke zaken die zich afspeelden binnen een gevangenis) benoemd door de Minister van Binnenlandse Zaken, die verantwoordelijk was voor het bestuur van de gevangenissen in Engeland en Wales. Het Hof overwoog dat dit niet betekende dat de leden van het comité niet onafhankelijk van de uitvoerende macht waren: een ander oordeel zou betekenen dat rechters die benoemd zijn door of op advies van een minister die verantwoordelijkheden heeft op het gebied van het bestuur en beheer (administration) van de rechterlijke organisatie ook niet onafhankelijk zouden zijn.3 Abstract geformuleerd: A is niet in strijd met de rechterlijke onafhankelijkheid, omdat B anders ook in strijd zou zijn met de rechterlijke onafhankelijkheid. Een sterke motivering is dit mijns inziens niet. Blijkbaar vindt het Hof het niet meer dan vanzelfsprekend dat een benoeming door een minister geen afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van de rechter.

Ook in Belilos ontbreekt een uitvoerige motivering. Het Hof merkt eenvoudig op dat het feit dat het lid van het eenkoppige Politiecomité (een rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 EVRM) is benoemd door het gemeentebestuur, niet voldoende is om te twijfelen aan de onafhankelijkheid van die betreffende persoon (en daarmee van het betreffende ambt), zeker niet nu in veel lidstaten de uitvoerende macht de rechters benoemt.4

Een iets uitvoerigere motivering is te vinden in de zaak Lithgow. Hierin stelden klagers dat de nauwe band die bestond tussen de uitvoerende macht en het bevoegde arbitragetribunaal, in het bijzonder voortvloeiend uit de benoeming van twee van zijn leden door de Minister van Handel (Secretary of State for Industry), die ook partij was in het geding, het tribunaal het karakter van een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie ontnam.5 Het Hof benadrukt ten eerste zijn vaste standpunt dat onafhankelijkheid van de uitvoerende macht één van de fundamentele vereisten van artikel 6, eerste lid, EVRM is. Het vervolgt: Hoewel in deze zaak twee leden van het tribunaal waren benoemd door de minister, konden die benoemingen niet geschieden zonder voorafgaande consultatie van de vertegenwoordigers van de aandeelhouders van de ondernemingen (de andere partij in de zaak). De selectiecriteria voor de leden van het tribunaal werden zelfs gezamenlijk opgesteld en er is geen geschil over de benoemingen gerezen. Bovendien was het arbitragetribunaal, zoals blijkt uit kopieën van de toegekende vergoedingen, in het geheel niet gebonden aan het vergoedingsbedrag dat door de regering was geboden tijdens de onderhandelingen. Onder deze omstandigheden zag het Hof geen reden om een gebrek in de vereiste onafhankelijkheid aan te nemen.6 De opmerking over de vergoedingen raakt de functionele onafhankelijkheid (bij het geven van het oordeel over de vergoedingen zijn de leden van het tribunaal immers vrij van druk afkomstig van de regering) en heeft meegewogen in het eindoordeel van het Hof. Maar de klacht over de benoeming door de minister is in ieder geval ook met specifiek daarop gerichte argumenten weerlegd. Het kwam er op neer, dat beide partijen een gelijke mate van invloed hadden op de benoeming van de leden van het arbitragetribunaal. Hoewel het Hof hier bij de motivering van zijn oordeel geen aandacht aan heeft besteed, beschikte het tribunaal over een eigen statuut met procesregels, dat voorziet in een procedure gelijk aan die van een gerecht in de klassieke zin van het woord, in het bijzonder openbare zittingen.7 Tot slot gaat het Hof nog in op de objectieve onpartijdigheid van het arbitragetribunaal (de subjectieve onpartijdigheid wordt niet in twijfel getrokken). Gezien de in de praktijk gevolgde benoemingsprocedure kan volgens het Hof niet gerechtvaardigd getwijfeld worden aan de objectieve onpartijdigheid. Hoewel rechtersbenoemingen door (een orgaan van) de uitvoerende macht in beginsel op de onafhankelijkheid zien, viel de onafhankelijkheid in deze zaak samen met de onpartijdigheid, omdat de minister tevens partij in het geding was.

In de tot nu toe besproken zaken was artikel 6 EVRM niet geschonden. Er zijn ook zaken waarin de benoemingswijze van rechters expliciet aan de orde komt en artikel 6 EVRM wel is geschonden. Een voorbeeld daarvan is de zaak Lauko, waarin het Hof oordeelde dat de Slowaakse lokale en districtsdiensten, die lokaal bestuur uitoefenden onder toezicht van de regering en als zodanig op grond van nationale wetgeving bevoegd waren om lichte overtredingen te bestraffen met een boete, niet onafhankelijk van de uitvoerende macht zijn. De benoeming van de hoofden van deze diensten wordt gereguleerd door de uitvoerende macht en hun leden hebben de status van gesalarieerde werknemers.

Met andere woorden, de benoemingswijze tezamen met andere factoren maakt dat deze diensten (gerechten) niet onafhankelijk zijn.

In de zaak Mitap en Müftüoglu9 lagen de Turkse krijgsgerechten onder vuur. Deze gerechten oordeelden over misdaden begaan ten tijde van een afgekondigde staat van beleg, ook in zaken tegen burgers. De krijgsgerechten bestonden uit vijf leden: twee militaire rechters, twee civiele rechters en een legerofficier. Hoewel volgens de Turkse regering de vier rechters de garanties van onafhankelijkheid en immuniteit genoten zoals die waren vastgelegd in de Grondwet, meenden de klagers dat enkele factoren de onafhankelijkheid van de krijgsgerechten ten opzichte van de uitvoerende macht niettemin bedreigden. Eén van die factoren zou de benoemingsprocedure van de militaire rechters zijn. De Commissie merkt ten aanzien van de benoemingswijze van de vijf leden van het krijgsgerecht allereerst op dat de legerofficier, in dit geval een kolonel van de infanterie, op voordracht van het stafhoofd was benoemd, in overeenstemming met de regels inzake benoeming van legerofficieren. Deze legerofficier was bovendien slechts een jaar onafzetbaar als lid van het krijgsgerecht.10 De Commissie merkt vervolgens op dat de twee militaire rechters zijn geselecteerd door een comité van hoge officieren, die allen op enige wijze waren verbonden met de militaire organisatie. De zo verkozen militaire rechters werden, na goedkeuring van het stafhoofd, benoemd bij decreet, dat werd ondertekend door de Minister van Defensie, de premier en de president van de Republiek. De Commissie concludeert na beschouwing van nog vele andere omstandigheden in deze zaak, dat getwijfeld kan worden aan de onafhankelijkheid (en onpartijdigheid) van het krijgsgerecht.11 Hoe groot het aandeel is dat de benoemingswijze in deze conclusie heeft ingenomen, is moeilijk te achterhalen uit het rapport van de Commissie. Hoogstens valt op te merken dat zij niet in positieve bewoordingen heeft gesproken over de benoeming van de leden van het krijgsgerecht. Met name de voortdurende banden met de militaire organisatie werden benadrukt. Het Hof heeft hetzelfde standpunt als de Commissie ingenomen in een reeks latere zaken, die eveneens handelden over Turkse krijgsgerechten.12 In de zaak Yakiş noemde het Hof als één van de drie punten op grond waarvan het krijgsgerecht van Ankara een schijn van afhankelijkheid en partijdigheid had, expliciet het feit dat beslissingen met betrekking tot de benoeming van de twee militaire leden van het gerecht grotendeels door bestuursautoriteiten en het leger (onder leiding van de Minister van Defensie) werden genomen.13

Of deze uitspraken nu ook een ommekeer in de jurisprudentie van het Hof ten aanzien van benoemingen door de uitvoerende macht betekenen, is moeilijk vast te stellen, aangezien er naast de benoemingswijze telkens andere factoren hebben meegewogen in het eindoordeel. Hoe dan ook, een rol voor de uitvoerende macht bij de benoeming van rechters is een expliciet genoemde bezwaarlijke factor met het oog op de schijn van afhankelijkheid van het gerecht. Dat is meer dan wat over de meeste uitspraken van het Hof met betrekking tot dit aspect gezegd kan worden. Dat het geen ommekeer in de jurisprudentie teweeg heeft gebracht wat betreft de benoemingswijze sec, blijkt ook uit de uitspraak van het Hof in Zolotas.14 Daar werd de klacht over de onafhankelijkheid van het Griekse Hof van Cassatie, die enkel was gegrond op de benoeming van de president van het Hof door de uitvoerende macht, niet-ontvankelijk verklaard.15