Naar een Nederlandse political question-doctrine? (SteR nr. 50) 2020/11.5:11.5 Nogmaals Urgenda

Naar een Nederlandse political question-doctrine? (SteR nr. 50) 2020/11.5

11.5 Nogmaals Urgenda

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Het Urgenda-vonnis van de Haagse rechtbank vormt misschien wel het beste voorbeeld van de zojuist bedoelde te ruime toepassing van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm.1 Zoals bekend, heeft de rechter de Staat daarbij opgedragen de uitstoot van broeikasgassen zodanig te doen afnemen, dat deze uitstoot eind 2020 met minimaal een kwart is afgenomen ten opzichte van de uitstoot eind 1990. Ook bij het construeren van deze reductieverplichting speelde de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm een belangrijke rol. Volgens de rechtbank ontbrak het aan bindende publiekrechtelijke maatstaven die tot deze reductie nopen. Sommige auteurs, onder wie Schutgens, hebben er naar mijn mening terecht op gewezen dat de door de rechtbank geconstrueerde reductieverplichting voor de Staat veeleer de uitkomst was van een afweging van abstracte, algemene belangen over de boeg van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm. Of zoals Schutgens het heeft omschreven kort na het Urgenda-vonnis van de rechtbank:

‘De […] recente klimaatzaak van de stichting Urgenda tegen de Staat is […] duidelijk een vreemde eend in de bijt. Urgenda vorderde bij de burgerlijke rechter met succes een bevel aan de Staat om de Nederlandse emissie van broeikasgassen tegen 2020 met 25% te doen verminderen ten opzichte van 1990. Het opmerkelijkste aan deze zaak is dat de rechtbank tot deze conclusie komt nadat zij eerst vaststelt dat aan geen van de geschreven, nationale of internationale normen die op deze klimaatkwestie betrekking hebben, een rechtsplicht van de Staat jegens Urgenda valt te ontlenen. Vervolgens verricht zij echter een kelderluikbeoordeling, waarbij zij de te verwachten omvang van de klimaatschade, de voorzienbaarheid daarvan en de kans daarop, alsmede de aard van de gedraging van de Staat afweegt tegen de bezwaarlijkheid van voorzorgsmaatregelen en de aan de Staat toekomende beleidsvrijheid. Deze afweging van zeer abstracte belangen en gezichtspunten leidt dan tot een uiterst concreet bevel aan de Staat. Van dergelijke vérgaande toepassingen van de zorgvuldigheidsnorm zijn mij geen andere voorbeelden bekend.’2

De ruime publieke toepassing van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm in Urgenda is om de hiervoor genoemde redenen terecht bekritiseerd.

Het oordeel van het gerechtshof heeft die kritiek voor een deel ondervangen.3 Anders dan de rechtbank, heeft het hof de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm niet toegepast als een op zichzelf staande rechtsnorm. In plaats daarvan heeft het aansluiting gezocht bij het in artikel 2 EVRM neergelegde recht op leven en het uit artikel 8 EVRM voortvloeiende recht op eerbiediging van het privéleven, en bij de wijze waarop het EHRM beide grondrechten heeft uitgelegd. Daaruit blijkt dat deze rechten mede betrekking hebben op gevolgen die verband houden met het milieu en klimaatverandering. Op grond van artikel 93 Gw en artikel 94 Gw moet de rechter rechtstreeks werkend verdragsrecht, waaronder de zojuist genoemde verdragsbepalingen, toepassen.

De Hoge Raad heeft de benadering van het gerechtshof onderschreven:

‘Uit het voorgaande volgt dat de Staat, zoals het hof heeft geoordeeld, op grond van de art. 2 en 8 EVRM verplicht is om […] passende maatregelen te nemen tegen de dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering.’4

Indachtig het oordeel van het hof en de Hoge Raad, moet de verplichting voor de Staat om de uitstoot van broeikasgassen eind 2020 met een kwart te doen verminderen niet langer worden geacht te zijn gebaseerd op een afweging van abstracte, algemene belangen door de rechter over de boeg van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm, maar op de hiervoor genoemde rechten uit het EVRM. Besselink spreekt in dit verband over een meer legitieme manier van toetsing.5

Tegelijkertijd is daarmee niet gezegd dat het oordeel van het hof en de Hoge Raad niet ook voor kritiek vatbaar is. Deze kritiek richt zich echter niet zozeer op de vraag óf de overheid gehouden is maatregelen te nemen om de negatieve gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan, maar veeleer op de vraag in welke mate zij daartoe gehouden is. Daarmee spitst de discussie zich toe op de invulling van de bedoelde reductieverplichting. Meer in het bijzonder gaat het dan om de reductieverplichting van 25 procent. De rechtbank, het gerechtshof en de Hoge Raad meenden dat de Staat gehouden is de uitstoot van boeikasgassen met minimaal dat percentage te doen verminderen.

De rechtbank, het gerechtshof en de Hoge Raad hebben daarbij grote betekenis toegekend aan diverse besluiten en verklaringen van klimaatconferenties in het kader van het VN-Klimaatverdrag en in Europees verband. Daaruit kan volgens hen worden afgeleid dat er een grote mate van consensus bestaat dat de uitstoot van broeikasgassen met minimaal 25 procent moet worden verminderd. Het probleem is echter dat de zojuist bedoelde besluiten en verklaringen vaak geen rechtstreekse werking hebben en niet-bindende normen bevatten. Besselink heeft terecht de vraag gesteld of het uiteindelijk veel verschil maakt of dergelijke besluiten en verklaringen over de boeg van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162 BW of over de boeg van artikel 2 en artikel 8 EVRM doorwerken:

‘Dat de overheid maatregelen moet nemen, vloeit voort uit het feit dat – conform de Straatsburgse jurisprudentie – artikel 2 en 8 EVRM positieve verplichtingen behelzen, in de sfeer van het voorkomen van ernstige inbreuken op de kwaliteit van de leefomgeving van burgers. Het is in de sfeer van de positieve verplichtingen onder de genoemde EVRM-rechten dat de niet-rechtstreeks werkende internationale verplichtingen toch weer de kop opsteken. Het gaat dan niet om reflexwerking waarbij de internationale verplichtingen worden weerspiegeld bij de invulling van een nationaalrechtelijke open norm, maar om weerkaatsing van niet-rechtstreeks werkende internationale afspraken bij de invulling van een rechtstreeks werkende internationaalrechtelijke verplichting in het kader van het EVRM. Maar zijn deze twee wijzen van reflexwerking zoveel verschillend van elkaar? Ik betwijfel het. Nog steeds zijn de niet-rechtstreeks werkende bepalingen maatgevend voor de vraag of er sprake is van een inbreuk op een rechtsplicht onder het EVRM.’6

Op dit punt blijft het oordeel van het hof en de Hoge Raad dat de Staat gehouden is om de uitstoot van broeikasgassen met minimaal 25 procent, en niet met een lager percentage, te doen verminderen voor discussie vatbaar.7

Uiteraard kan hiertegen worden ingebracht dat, zoals Fleuren heeft betoogd en ook Besselink erkent, het niet ongebruikelijk is dat het bestuur en de rechter rekening houden met internationale normen, ongeacht of zij rechtstreekse werking hebben, bij het uitleggen en toepassen van andere rechtsnormen.8 Reflexwerking van niet-rechtstreeks werkende en niet-bindende normen is met het oog op de individuele rechtsbescherming ook zonder meer verdedigbaar. Deze reflexwerking kan echter wel op gespannen voet komen te staan met staatsrechtelijke beginselen zoals de machtenscheiding, de rechtszekerheid en het legaliteitsbeginsel, oftewel dezelfde rechtsbeginselen die tegen de eerder besproken te ruime publieke toepassing van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm pleiten.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.