6.4.3.1 Parlementaire immuniteit

De parlementaire immuniteit kent, net als de hierna te bespreken regeling voor de vervolging van politieke ambtsdragers, een lange voorgeschiedenis en is sinds de grondwetsherziening van 1983 neergelegd in artikel 71 Gw:

Uit deze bepaling volgt dat volksvertegenwoordigers, ministers, staatssecretarissen en andere personen die deelnemen aan de beraadslaging van het parlement of van een Kamercommissie niet kunnen worden vervolgd of anderszins in rechte kunnen worden aangesproken voor alles wat zij in een vergadering naar voren brengen of daaraan schriftelijk overleggen. Iedere vorm van rechterlijk toezicht, zowel strafrechtelijk als civielrechtelijk en tuchtrechtelijk, is dan ook verboden. De hieraan ten grondslag liggende gedachte is dat een volksvertegenwoordiger alle ruimte moet krijgen om aan het parlementaire debat deel te nemen en tijdens dat debat vrijelijk zijn standpunten moet kunnen uiten.1 Dit komt zijn controlerende taak ten goede.2

De reikwijdte van de parlementaire immuniteit is onderwerp van debat. Uit artikel 71 Gw volgt dat de immuniteit beperkt is tot de daarin genoemde personen en tot vergaderingen van het parlement of Kamercommissies. Voor uitspraken buiten het parlement kunnen zij wel worden vervolgd of anderszins in rechte worden aangesproken.3 Sommige auteurs hebben betoogd dat de parlementaire immuniteit ook buiten de vergaderingen van het parlement en Kamercommissies zou moeten gelden.4 Dit zou volksvertegenwoordigers in staat stellen om tijdens deze vergaderingen geuite standpunten toe te lichten en daarmee het politieke debat ten goede komen. Anderen hebben daarentegen gepleit voor een gehele of gedeeltelijke afschaffing van de parlementaire immuniteit. Naar hun mening is het principieel onjuist dat voor politici niet dezelfde rechtsregels zouden gelden als voor andere burgers.5

Laatstbedoelde kritiek verdient nuancering. Strikt genomen laat artikel 71 Gw onverlet dat het strafrecht ook voor politici geldt, ook wanneer zij deelnemen aan vergaderingen van het parlement en Kamercommissies. De in artikel 71 neergelegde immuniteit brengt mee dat aan eventuele overtredingen daarvan geen conclusies in rechte kunnen worden verbonden. Het is wel mogelijk dat het parlement of de Kamervoorzitter gevolgen daaraan verbindt, door een volksvertegenwoordiger bijvoorbeeld het spreekrecht te ontnemen. De essentie van de parlementaire immuniteit bestaat eruit dat dergelijke gevolgen een zaak zijn van het parlement of de voorzitter daarvan. Voor de rechter is daarbij geen rol weggelegd.6

Ook in andere landen is aan politici immuniteit toegekend, waaronder in de Verenigde Staten. Eerder in dit onderzoek is de zogenoemde Speech or Debate Clause van artikel I, § 6, van de Amerikaanse Grondwet ter sprake gekomen.7 Deze bepaling is in bepaalde opzichten zelfs nog ruimer dan artikel 71 Gw. De daarin neergelegde immuniteit strekt zich volgens het Hooggerechtshof uit tot alle handelingen van volksvertegenwoordigers die verband houden met hun wetgevende en controlerende taak.8 Dat geldt ook voor de handelingen van medewerkers van een volksvertegenwoordiger. Het Hof heeft in het verleden overwogen dat handelingen die onder het bereik van deze bepaling vallen als political questions hebben te gelden.9 Volgens het Hof is in dat geval de eerste Baker-factor van toepassing en daarmee sprake van een geschil dat moet worden geacht grondwettelijk aan de andere staatsmachten te zijn opgedragen.10

Indachtig de Speech or Debate Clause uit de Amerikaanse Grondwet en de rechtspraak van het Amerikaanse Hooggerechtshof daarover is het verdedigbaar om ook in het kader van uitspraken van volksvertegenwoordigers in Nederland tijdens debatten in het parlement of Kamercommissies te spreken over political questions. Dergelijke uitspraken zijn op grond van artikel 71 Gw op voorhand van iedere vorm van rechterlijk toezicht uitgesloten. Besluit het Openbaar Ministerie een politicus voor een bepaalde uitspraak in het parlement of in een Kamercommissie toch te vervolgen, terwijl het evident is dat aan deze uitspraak immuniteit toekomt, dan zal de stafrechter zich onbevoegd of het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk moeten verklaren.11

Daarbij past wel een nuancering. In het civiele recht zal een onbevoegdverklaring of een niet-ontvankelijkverklaring mogelijk achterwege blijven. Dit hangt samen met de eerder in dit hoofdstuk besproken lage ontvankelijkheidsdrempel uit artikel 3:303 BW dat eiser voldoende belang moet hebben bij zijn vordering. Zoals gezegd, wordt dat belang in de regel steeds geacht aanwezig te zijn wanneer een burger opkomt voor zijn eigen, individuele, belangen. Stel dat een burger zich benadeeld voelt door een uitlating van een politicus in het parlement en bij de burgerlijke rechter rectificatie daarvan vordert, dan zal hij daarbij vermoedelijk een voldoende belang hebben. De rechter zal in dat geval de vordering in beginsel zonder inhoudelijke beoordeling moeten afwijzen.

Een opvallend arrest in dit verband is het arrest Lampe/Wever van de Hoge Raad uit 2011.12 De aanleiding voor dat arrest was een confrontatie tussen de heer Lampe, lid van de Arubaanse volksvertegenwoordiging, en de heer Wever, de Arubaanse minister van Justitie. Tijdens een Statenvergadering liet laatstgenoemde zich fel over Lampe uit: volgens Wever zou Lampe zich schuldig hebben gemaakt aan kindermisbruik. Daarop startte Lampe een procedure bij de burgerlijke rechter tegen Wever waarin hij rectificatie vorderde. Op zijn beurt deed Wever een beroep op de parlementaire immuniteit die is neergelegd in de Arubaanse Staatsregeling en nagenoeg gelijkluidend is aan artikel 71 Gw. Lampe betoogde deze immuniteit echter in strijd was met artikel 6 EVRM en het daarin neergelegde recht op toegang tot de rechter.

De Hoge Raad wees deze vordering af. Daarbij stelde hij voorop dat de parlementaire immuniteit strekt tot het beschermen van de vrije meningsuiting in het parlement en daarmee de machtenscheiding tussen de wetgever en de rechter ten goede komt. Dit is een legitiem doel. De Hoge Raad vervolgde:

Verdedigbaar is dat het beroep op artikel 6 EVRM de Hoge Raad in zoverre noopte tot een inhoudelijke beoordeling. De Hoge Raad oordeelde dat de parlementaire immuniteit niet in strijd is met deze bepaling. Nu niet in geschil was dat de uitlatingen van Wever onder het bereik van artikel 71 Gw vielen, diende de vordering van Lampe zonder verdere inhoudelijke beoordeling te worden afgewezen.