9.3.2.2.5 Toepassing op het stelsel van Nederlandse verzuimboetes

Vertaald naar de Nederlandse situatie van de schuldneutrale verzuimboetes, kan uit de in het voorgaande behandelde jurisprudentie van het EHRM naar mijn mening in ieder geval worden geconcludeerd dat deze als zodanig niet in strijd zijn met art. 6 EVRM en dus niet onverbindend zijn omdat (enige) verwijtbaarheid in de delictsomschrijving ontbreekt.

Veel verzuimboetes worden geautomatiseerd opgelegd, zonder dat op het moment van opleggen is komen vast te staan dat er sprake is van (enige) verwijtbaarheid. Een oordeel daarover kan pas later (in bezwaar of in beroep) aan de orde komen.1 Deze in Nederland gangbare praktijk moet op voorhand niet worden afgewezen wegens strijd met de onschuldpresumptie. Hof ’s-Hertogenbosch oordeelde naar mijn mening terecht dat het Nederlandse stelsel van verzuimboetes, inclusief de geautomatiseerde oplegging naar standaardbedragen en individuele straftoemeting achteraf, op grond van de EHRM-arresten Jussila en Västberga Taxi door de beugel kan.2

Dit alles betekent naar mijn mening echter niet dat de inspecteur bij verzuimboetes steeds kan volstaan met het bewijs van alleen het kale beboetbare feit. Bij aanvaarding van een veroordeling zonder dat ooit enige mate van schuld in rechte is komen vast te staan, zou er immers effectief sprake zijn van een omgekeerde bewijslast en dus van strijd met de onschuldpresumptie.3 Zodra de boeteling de boete (in bezwaar) bestrijdt, zal de inspecteur daarom – zo nodig achteraf – het bestaan van enige verwijtbaarheid, hoe gering ook, moeten bewijzen.4 Dat kan erop neerkomen dat de inspecteur wijst op de afwezigheid van AVAS: daarmee is immers gegeven dat er ten minste enige mate van schuld is. Verder meen ik dat de rechter, ook bij het ontbreken van enig verweer terzake, de boete niet zonder beoordeling van de schuldvraag in stand kan laten. Hij zal de aanwezigheid van die schuld zo nodig zelfstandig moeten afleiden uit het aanwezige dossier en bovendien (op basis van dat dossier) ambtshalve onderzoek moeten verrichten naar eventueel aanwezige gronden om de boete in het concrete geval te verminderen of te vernietigen. Het komt er in mijn opvatting op neer, dat ‘ten minste enige mate van verwijtbaarheid’ als een impliciet element moet worden ingelezen in de delictsomschrijving van verzuimboetes, waarmee het een centrale stelling vormt.

De heersende leer in de literatuur en de opvatting van de Awb-wetgever ten aanzien van het AVAS-verweer houden daarentegen in, dat zowel de stelplicht als de bewijslast van AVAS bij de boeteling mogen worden gelegd.5 Dat betekent dat AVAS in deze opvatting een perifere stelling is.6 De inspecteur zou dan in het geheel geen schuld hoeven te bewijzen en de rechter zou daar ook niet spontaan op hoeven te letten.7 De jurisprudentie van de Hoge Raad geeft nog geen definitief uitsluitsel, al is inmiddels wel duidelijk geworden dat de inspecteur wat de Hoge Raad betreft geen enkel onderzoek naar de mate van verwijtbaarheid hoeft te doen.8 Het ontbreekt helaas echter nog aan concrete aanwijzingen over de rol van de rechter in dit verband. Zo casseerde de Hoge Raad in 2007 een uitspraak omdat het Hof een verkeerde inhoudelijke uitleg van AVAS had gegeven.9 De vraag of de Hoge Raad ook vereist dat in ieder geval de rechter (zo nodig ambtshalve) aandacht besteedt aan de schuldvraag, bleef helaas onbeantwoord.10 Het is dus niet zeker of de Hoge Raad, ook zonder dat een AVAS-verweer gevoerd zou zijn, zou hebben geoordeeld dat de stelplicht en bewijslast terzake primair op de boeteling rusten.11 De gekozen bewoordingen lijken wel in die richting te wijzen.12 De Hoge Raad heeft in ieder geval niet uitdrukkelijk overwogen dat de aanwezigheid van ten minste enige mate van verwijtbaarheid bij verzuimboetes een impliciet element van de delictsomschrijving vormt. In de literatuur lijkt dat niet op fundamentele kritiek te stuiten.13 Wel heeft A-G Niessen opgemerkt dat hij meent dat bij het opleggen van een verzuimboete ‘toch een zekere mate van schuld wordt verondersteld, daar de afwezigheid van alle schuld tot vernietiging van de boete moet leiden’.14

De houdbaarheid van de Nederlandse schuldneutrale verzuimboetes in het licht van het EVRM staat of valt naar mijn mening met de mate waarin de Nederlandse belastingrechter zich op dit punt al dan niet actief opstelt.15 Met de in dit verband door het EHRM vereiste verweermogelijkheden is in het Nederlandse stelsel weinig mis, zeker wanneer de procedure als geheel in ogenschouw wordt genomen. In bezwaar en beroep kan de boeteling immers rekenen op een volwassen stelsel van hoor en wederhoor.16 Daar staat tegenover dat er in de Nederlandse praktijk in wezen slechts één (buiten)wettelijke17 disculpatiegrond bestaat, te weten AVAS.18 Die disculpatiegrond is bovendien tamelijk absoluut: alle schuld moet ontbreken, en als dat zo is dan vervalt de boete geheel. Deze alles-of-niets benadering lijkt mij behoorlijk restrictief en bepaald niet genuanceerd, zoals het EHRM wel lijkt te eisen. De Nederlandse belastingrechter moet bij zijn ambtshalve toets daarom niet alleen oog hebben voor AVAS, maar ook voor andere strafverminderende omstandigheden. Naar mijn inschatting biedt de Nederlandse procedure als geheel dan voldoende compensatie voor de magere (buiten)wettelijke disculpatiemogelijkheden.