4.5.3 Falen van het Dublinsysteem

Het Dublinsysteem leek in theorie waterdicht vanwege het wederzijdse vertrouwen en de harmonisatie van de asielsystemen maar al in 2000 kwam er een eerste scheurtje in het systeem met de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak T.I. tegen het Verenigd Koninkrijk.1

T.I. was een asielzoeker uit Sri Lanka die op grond van de Dublinverdelingsregels door het VK aan Duitsland werd overgedragen. T.I. diende een klacht in bij het EHRM en claimde dat het VK art. 3 van het EVRM schond door hem naar Duitsland te sturen omdat Duitsland, anders dan het VK, vervolging door niet-statelijke actoren niet zou erkennen. Het EHRM verwierp de klacht maar oordeelde wel dat het VK – hoewel Duitsland partij is bij het EHRM – de verantwoordelijkheid had om zich ervan te verzekeren dat Duitsland zich niet schuldig zou maken aan een schending van art. 3 EVRM. Het beginsel van wederzijds vertrouwen bleek dus aanvechtbaar.

Dit kleine scheurtje werd een heuse scheur door de baanbrekende uitspraak van het EHRM in de zaak M.S.S. tegen Belgi ë en Griekenland,2 gevolgd door de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) in de zaken N.S. tegen het VK en M.E. e.a. tegen Ierland.

M.S.S. was een asielzoeker uit Afghanistan die om asiel vroeg in België. Uit het Eurodac-systeem bleek dat hij via Griekenland de EU was binnengekomen en België hield Griekenland daarom verantwoordelijk voor de behandeling van zijn asielverzoek en stuurde hem daarheen terug. In Griekenland werd het hem buitengewoon moeilijk gemaakt om een asielverzoek in te dienen en na verblijf aldaar in zeer armoedige situatie werd hij er gedetineerd. M.S.S. diende een klacht in bij het EHRM. Het Straatsburgse Hof oordeelde dat niet alleen Griekenland art. 3 en 13 EVRM had geschonden vanwege het niet bieden van een eerlijke asielprocedure en de slechte opvang- en detentieomstandigheden maar dat dit ook gold voor België dat wist of had moeten weten van het falende asielsysteem in Griekenland.

In de zaken N.S. en M.E. bevestigde het HvJ EU de uitspraak van het EHRM in de zaak M.S.S., zij het met iets meer ruimte voor de lidstaten om asielzoekers terug te sturen.3 Het Luxemburgse Hof onderstreepte de nauwe samenhang tussen EU-asielrecht en de naleving van mensenrechtenverdragen: ‘[H]et gemeenschappelijk Europees asielstelsel stoelt op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève en op de garantie dat niemand naar het land van vervolging wordt teruggestuurd. In art. 18 van het Handvest en in art. 78 VWEU is bepaald dat het Verdrag van Geneve en het Protocol van 1967 in acht worden genomen’ (r.o. 75). Het betrof asielzoekers uit Afghanistan, Iran en Algerije die vanuit het VK/Ierland naar Griekenland dreigden te worden gestuurd. Het loutere feit dat een staat de verdragen heeft geratificeerd, vestigt volgens het Hof niet het onweerlegbare vermoeden dat deze staat die verdragen naleeft (r.o. 103). Lidstaten mogen asielzoekers niet aan de verantwoordelijke lidstaat overdragen, wanneer zij niet onkundig kunnen zijn van systematische tekortkomingen die tot een reëel risico in de zin van art. 3 EVRM (vgl. art. 4 Handvest) kunnen leiden (r.o. 94). In een dergelijk geval kan de lidstaat verplicht zijn het asielverzoek zelf te behandelen (r.o. 108).

Het resultaat is dat lidstaten niet meer blind op elkaar mogen vertrouwen. Er is altijd een onderzoeksplicht en die is groter als er meer aanwijzingen zijn dat het asielsysteem en/of de opvang in een lidstaat niet in orde is. Dit is later ook neergelegd in art. 3 lid 2 van de Dublin III-Verordening.4

Vervolgens werd de soevereiniteit van de lidstaten enigszins aangetast doordat als gevolg van jurisprudentie de discretionaire bevoegdheid om een asielverzoek – ondanks de Dublinafspraken aan zich te trekken – in sommige gevallen een verplichting werd. Het aanvankelijke idee dat de verantwoordelijkheidsverdeling enkel de rechtsverhouding tussen de lidstaten betreft, werd zo door jurisprudentie van het HvJ EU aangetast. De asielzoeker kreeg de mogelijkheid om zich te verzetten tegen een beslissing waarbij een lidstaat de verantwoordelijkheidsverdeling op zijn asielverzoek toepast.5

De verdere jurisprudentiële ontwikkelingen over interstatelijk vertrouwen laten we buiten beschouwing. Tot 2017 is overigens geen andere lidstaat door de Europese rechters in zijn algemeenheid te onveilig bevonden om asielzoekers naar terug te sturen. Maar in 2017 oordeelde het EHRM in de zaak Ilias en Ahmed t. Hongarije dat Hongarije art. 3 EVRM had geschonden door de asielzoekers Ilias en Ahmed naar Servië terug te sturen zonder afdoende te motiveren waarom het Servië aanmerkte als een veilig derde land voor deze asielzoekers uit Bangladesh.6 In zijn beschouwing betrok het Hof het risico dat de uitzetting naar Servië kon leiden naar uitzetting naar Macedonië en uiteindelijk naar Griekenland, wat op dat moment zou hebben geleid tot schending van art. 3 EVRM.7

Het wederzijds vertrouwen is niet alleen aangetast doordat sommige lidstaten hun verplichtingen niet konden nakomen maar ook doordat daadwerkelijke solidariteit ontbreekt. In feite was het hele systeem van verantwoordelijkheidsverdeling al van aanvang noch op solidariteit tussen de lidstaten noch op solidariteit met vluchtelingen gebaseerd. Hoewel Griekenland, Italië en Malta al sinds 2005 steen en been klagen over de oneerlijke verdeling en veel ongeregistreerde asielzoekers doorreisden naar noordelijke lidstaten, werd die onevenredige verdeling pas als problematisch erkend toen juist de noordelijke lidstaten, met name Duitsland, Oostenrijk en Zweden, vanaf 2015 met de meeste (doorgereisde) asielzoekers werden geconfronteerd. Het is de vraag of een verdelingssysteem dat niet op solidariteit is gebaseerd ooit effectief kan zijn.