4.5.1 Bestuursrechter

In een beroepsprocedure bij de bestuursrechter wordt de rechtmatigheid van het bestreden besluit beoordeeld.2 Een vertrouwensschending vindt – voor zover relevant voor dit onderzoek – plaats indien een bestuursorgaan anders besluit dan eerder aan een belanghebbende is voorgehouden via een bevoegdhedenovereenkomst, toezegging of inlichting.3 De bestuursrechter moet de vraag beantwoorden of het niet nakomen van een bevoegdhedenovereenkomst, toezegging of het geven van een (onjuiste) inlichting moet leiden tot vernietiging van dat besluit, niet of de vertrouwensschending naar de door de Hoge Raad ontwikkelde criteria niet-nakoming of wanprestatie4 oplevert of onrechtmatig is. Het besluit staat kortom bij de bestuursrechter centraal, niet de handelingen voorafgaand aan de besluitvorming.5

Voor de rechtmatigheidstoets van voorbereidende handelingen geldt dat ‘de bestuursrechter […] de gang van zaken tijdens de voorbereidingsprocedure slechts [behoeft] te beoordelen met het oog op de vraag of daarmee een voldoende grondslag is gelegd voor het nemen van een besluit’ waarbij geldt dat een ‘ontkennende beantwoording van deze vraag niet behoeft mee te brengen dat handelingen in het kader van de voorbereidingsprocedure op zichzelf als onrechtmatig zijn aan te merken’.6 De vernietiging van een besluit betekent dus niet noodzakelijkerwijs dat ook de voorbereidingshandelingen onrechtmatig zijn, en het in stand blijven van een besluit betekent evenmin automatisch dat een bestuursorgaan niet onrechtmatig heeft gehandeld bij de voorbereiding van het besluit.7 De bestuursrechter kan bijvoorbeeld constateren dat een vergunning gelet op de wet of de bij het besluit betrokken zwaarder wegende belangen terecht is geweigerd, hoewel een daaraan voorafgegane overheidsuitlating het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de vergunning zou worden verleend.

Zoals in het volgende hoofdstuk duidelijk wordt, betekent een rechtmatig besluit evenmin dat het besluit daarmee een correcte nakoming van een bevoegdhedenovereenkomst of toezegging behelst.

De bestuursrechter kan aan het besluit voorafgaande handelingen slechts zelden – namelijk louter bij toepassing van artikel 8:88 lid 1 sub b Awb – zelfstandig beoordelen.8 Een belanghebbende kan op grond van die bepaling onder andere verzoeken om vergoeding van schade als gevolg van ‘een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit’. De bepaling creëert de bevoegdheid voor de bestuursrechter om in een verzoekschriftprocedure tot het verkrijgen van schadevergoeding ook aan het besluit voorafgegane (feitelijke) handelingen zoals een mededeling te beoordelen op rechtmatigheid. De bepaling speelt in de praktijk een beperkte rol.9 Dit komt vooral door de vereiste dubbele onrechtmatigheid van zowel de voorbereidende handeling als het daarop gevolgde besluit en omdat causaal verband tussen de onrechtmatige voorbereidingshandeling en de schade moet worden aangetoond.10 Artikel 8:88 lid 1 Awb biedt dan ook geen uitkomst voor mogelijk onrechtmatige voorbereidingshandelingen zoals een (in de ogen van belanghebbende) niet nagekomen bevoegdhedenovereenkomst, toezegging of onjuiste informatieverstrekking die is gevolgd door een rechtmatig maar voor hem negatief besluit zoals een afwijzing van een vergunningaanvraag.

Om een besluit met een bepaalde inhoud af te dwingen of juist tegen te gaan (bijvoorbeeld: vernietiging van de afwijzing van de vergunningaanvraag) moet een burger bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aanwenden. De bestuursrechter kan op grond van artikel 8:72 Awb een besluit vernietigen. Bij een vernietiging kan de bestuursrechter bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven of dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan (artikel 8:72 lid 3 Awb11). Veelal – als de wet niet dwingend voorschrijft hoe het bestuur zijn bevoegdheid moet uitoefenen,12 maar het bestuur bijvoorbeeld veel beslissingsruimte laat of een specifieke deskundigheid13 nodig is voor het nemen van het besluit 14 – is zulke finale geschilbeslechting waarin de bestuursrechter zijn uitspraak in de plaats stelt van het vernietigde besluit 15 echter niet mogelijk. De bestuursrechter draagt dan na vernietiging van het besluit het bestuursorgaan op een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn aanwijzingen (artikel 8:72 lid 4 Awb).

Naast een verzoek tot vernietiging van een besluit, bestaat in het bestuursrecht de mogelijkheid voor appellant om via een verzoekschriftprocedure de nadelige gevolgen van een succesvol aangevochten besluit ongedaan te maken via financiële compensatie. 16Het verkrijgen van schadevergoeding is geregeld in titel 8.4, ‘Schadevergoeding’, van de Awb (artikel 8:88-8:95).

De bevoegdheid van de bestuursrechter een veroordeling tot schadevergoeding bij een vernietigd besluit uit te spreken, is vervolgens afhankelijk van de hoogte van het verzoek om schadevergoeding. Indien de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de Hoge Raad in enige of hoogste aanleg oordeelt, is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd (artikel 8:89 lid 1 Awb). In de overige gevallen is de bestuursrechter bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste EUR 25.000,- bedraagt, en onverminderd het recht van belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen (artikel 8:89 lid 2 Awb). Het staat de burger vrij om in die gevallen waarin geen exclusieve rechtsmacht van de bestuursrechter bestaat, naar de civiele rechter te gaan. Het verzoek kan – na een schriftelijk verzoek aan het betrokken bestuursorgaan – zowel tijdens de beroepsproce-dure als daarna worden gedaan en verloopt via een zelfstandige verzoekschriftprocedure.17 De bestuursrechter zoekt bij het vaststellen van de schadevergoeding aansluiting bij het civiele schadevergoedingsrecht.18

Op grond van een relatief recent ingezette jurisprudentielijn bestaat bij een schending van gerechtvaardigd vertrouwen dat het moet afleggen tegen zwaarder wegende belangen op grond van artikel 3:2 Awb, artikel 3:4 lid 2 Awb of artikel 3:46 Awb mogelijk een recht op schadevergoeding. Het bestuursorgaan moet dan – via een onzelfstandig schadebesluit – reeds bij zijn besluitvorming rekening houden met de (financiële) gevolgen van een vertrouwensschending door een besluit en daarvoor zo nodig schadevergoeding bieden. Die schadevergoeding voor een schending van gerechtvaardigd vertrouwen behandel ik in paragraaf 6.4.2.