4.2 De Wachauf-lijn

De eerste categorie zaken waarbij blijkens de jurisprudentie van het Hof van Justitie sprake is van het ten uitvoer brengen van het Unierecht, betreft zaken die zijn ontleend aan het Wachauf-arrest.1 Het gaat dan om handelingen waarmee de lidstaten als vertegenwoordiger van de Unie uitvoering geven aan het Unierecht.2 Wachauf exploiteerde in Duitsland een door hem gepachte hoeve en vroeg bij de overheid een vergoeding aan voor het definitief staken van de melkproductie. De Duitse wettelijke vergoedingsregeling voor het staken van melkproductie was vastgesteld op basis van verschillende Europese verordeningen.3 Bij het uitvoeren van Europese verordeningen wordt het Unierecht ten uitvoer gebracht.4 Een ander voorbeeld hiervan is het douanerecht.5 Het kenbaarmakingsbeginsel is dus van toepassing in het douanerecht.6 In het DWU is het kenbaarmakingsbeginsel ondertussen gecodificeerd (paragrafen 5.5.3 en 6.6.3.a). Ook andere belastingen bij invoer, zoals antidumpingrechten, zijn Europees geregeld.7 Antidumpingmaatregelen zijn net als douanerechten geregeld in een Europese verordening.8 Dat op dergelijke zaken het Unierecht van toepassing is en dus in die zaken het kenbaarmakingsbeginsel geldt (Wachauf-lijn), is duidelijk en blijkt bijvoorbeeld ook uit de zaak Al-Jubail Fertilizer Company.9 Al-Jubail Fertilizer Company is een buiten de Europese Unie gevestigde ondernemer die ureum produceert. Na het ontvangen van een klacht stelt de Commissie een antidumpingprocedure in betreffende de invoer in de Europese Economische Gemeenschap van ureum. Al-Jubail Fertilizer Company beroept zich onder meer op schending van het kenbaarmakingsbeginsel. Het Hof van Justitie constateert een schending van het kenbaarmakingsbeginsel en vernietigt het antidumpingrecht ten aanzien van Al-Jubail Fertilizer Company.

Onder de Wachauf-lijn vallen ook de omzettingen van Europese richtlijnen.10 De lidstaat is bij dergelijke omzettingen te beschouwen als een tussenpersoon voor de Europese Unie.11 Aangezien volledige implementatie van een richtlijn tevens inhoudt dat alle met de te implementeren richtlijn strijdige bepalingen moeten worden aangepast of ingetrokken, vallen ook deze strijdige bepalingen binnen de reikwijdte van het Unierecht.12 In deze categorie vallen ook nationale bepalingen die de lidstaten vaststellen in het kader van te implementeren Unieregels aan de lidstaten gelaten (discretionaire) bevoegdheid.13 Nationale regelingen, ook al zijn deze uitgevaardigd in het kader van de omzetting van een richtlijn, vallen niet onder het Unierecht voor zover de nationale regelingen meer behandelen dan de richtlijn.14 De Mol geeft aan dat de volgende vier subcategorieën vallen onder de Wachauf-lijn:15

1) De klassieke omzettingshandelingen van een richtlijn (klassieke Wachauf-lijn)

Deze categorie betreft het verplicht omzetten van richtlijnen en het uitvoeren van verordeningen.16 Nationaal recht ter omzetting van een richtlijn valt na het verstrijken van een omzettingstermijn binnen de werkingssfeer van het Europese recht. Het Hof van Justitie heeft echter ook een aantal arresten gewezen waaruit blijkt dat een zaak al tijdens een omzettingstermijn binnen het toepassingsgebied van het Unierecht kan vallen, waardoor toetsing aan de algemene rechtsbeginselen van de Europese Unie mogelijk is.17 Een voorbeeld daarvan betreft de zaak Mangold.18 Mangold was een zesenvijftigjarige werknemer met wie – naar Duits recht – de werkgever een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd kon sluiten, omdat hij een oudere werknemer was. Deze nationale regeling diende ter omzetting van een Europese richtlijn over arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. De omzettingstermijn van deze richtlijn was nog niet verstreken. De zaak werd toch geacht binnen de reikwijdte van het Unierecht te vallen, omdat de nationale bepaling ook een effectuering was van een eerdere richtlijn waarvan de omzettingstermijn al wel was verstreken.19 De eerdere richtlijn werd gebruikt voor de beoordeling dat de zaak binnen het toepassingsgebied van het Unierecht viel en daarna werd bij de motivering over de nationale regeling de nog niet omgezette richtlijn betrokken. Ook in de zaak Navarro lijkt het Hof van Justitie de reikwijdte van het Unierecht ruim te zien.20 Navarro wilde na haar ontslag een ontslagvergoeding uitgekeerd krijgen. Het Hof van Justitie bepaalde dat de nationale regeling wat het onderwerp betreft viel binnen het bereik van een oude richtlijn. Het Hof van Justitie laat daarmee zien dat een nationale regeling, die is gebaseerd op een oudere richtlijn, binnen het bereik van het Unierecht valt. Het Hof van Justitie toetst vervolgens aan de nieuwe richtlijn. De nieuwe richtlijn blijkt niet op zichzelf te staan, maar de oudere richtlijn te vervangen en het betreft hetzelfde onderwerp.21 Het verbaast dat het Hof van Justitie toetst aan de nieuwe richtlijn. Alhoewel de nieuwe richtlijn aanpassingen kan bevatten die al voor de implementatie van belang zijn, loopt het Hof van Justitie daarmee feitelijk vooruit op wijzigingen die de lidstaten nog niet verplicht behoeven door te voeren. De zaak Mangold geeft hiervoor een verklaring: deze zaak betreft het beginsel van non-discriminatie, een algemeen beginsel van Unierecht. Het non-discriminatie-beginsel staat los van de neergelegde regels in de oude en nieuwe richtlijn, zodat het Hof van Justitie onafhankelijk van de richtlijnen aan dit (ongeschreven) beginsel toetst op het moment dat een zaak binnen het toepassingsgebied van de Europese Unie valt.22

2) Nationale handelingen in de uitoefening van op grond van het Unierecht verleende bevoegdheden

Deze subcategorie betreft zaken waarbij de onverplichte uitvoering van het Unierecht speelt. Een voorbeeld hiervan is de zaak Puid.23 Puid vloog in 2007 met een vliegtuig vanuit Iran naar Griekenland. Vanuit Griekenland reisde hij na enkele dagen verder naar Duitsland, waar hij asiel aanvroeg. In Duitsland werd Puid in detentie gehouden om zijn uitzetting naar Griekenland te waarborgen. Daarop verzocht Puid in een kort geding Duitsland te gelasten zich verantwoordelijk te verklaren voor de behandeling van zijn asielverzoek. Het Bundesamt verklaarde zijn asielverzoek niet-ontvankelijk en gelastte zijn overdracht aan Griekenland. Vervolgens werd Puid uitgezet naar Griekenland. De beslissing van het Bundesamt werd uiteindelijk nietig verklaard en Duitsland werd verplicht het haar bij artikel 3, lid 2, van de Europese verordening 343/2003 verleende evocatierecht uit te oefenen, met name gelet op de wijze waarop Griekenland asielzoekers opvangt en hun asielverzoeken behandelt.24 Het Hof van Justitie oordeelde dat een lidstaat een asielzoeker niet mag overdragen aan de aanvankelijk als verantwoordelijk geïdentificeerde lidstaat indien wezenlijke gronden bestaan aan te nemen dat de belanghebbende daar een reëel risico zou lopen op onmenselijke of vernederende behandeling, welke in strijd is met artikel 4 van het Handvest. Met nationale handelingen die een lidstaat uitoefent op grond van een bevoegdheid gegeven in een Europese verordening voert die lidstaat dus het Unierecht uit.25

3) Nationale handelingen die onder de materiële werkingssfeer van Uniewetgeving vallen (Kücükdeveci-lijn)

De Mol definieert deze subcategorie als nationale bepalingen, die geschikt zijn ter verzekering van de overeenstemming van het nationale recht met het Unierecht.26 Na inwerkingtreding van een Unieregeling verschieten zij van kleur en worden zij van zuiver nationale tot Unierechtelijke uitvoeringsmaatregelen. Het arrest Kücükdeveci is hiervan een voorbeeld.27 Kücükdeveci was een werkneemster die door haar werknemer werd ontslagen met inachtneming van de wettelijke opzegtermijn. De ter discussie staande Duitse regelgeving regelde een ontslagvergoeding waarbij was bepaald dat de dienstjaren vervuld in de leeftijd vijfentwintig jaar of jonger niet meetellen bij het berekenen van de opzegtermijn. Deze regeling valt onder de Europese kaderrichtlijn gelijke behandeling.28 Hierdoor valt de nationale regeling binnen de werkingssfeer van het Unierecht en kan het Hof van Justitie de nationale regeling toetsen aan de algemene grondrechten, het Handvest en de richtlijn. Het arrest Kücükdeveci heeft tot veel discussie geleid.29 Weliswaar hebben richtlijnen geen horizontale werking, maar algemene beginselen van Unierecht hebben dat wel en nationale rechters moeten deze algemene beginselen toepassen en deze bezien in samenhang met de richtlijnen waarin deze staan.30 Nationale rechters moeten ook de effectieve werking waarborgen van richtlijnen die algemene beginselen van Unierecht concretiseren. Dat wil zeggen dat de uitleg van algemene beginselen van Unierecht die rechtstreekse werking hebben, in overeenstemming moeten zijn met de wijze waarop die beginselen in richtlijnen zijn neergelegd. Het Hof van Justitie lijkt in dit arrest het Handvest terugwerkende kracht te geven, in de zin dat het Hof van Justitie zich in deze zaak van vóór de inwerkingtreding van het Handvest bij de uitleg baseert op artikel 21 van het Handvest.31

Een ander voorbeeld is de zaak De Lange waarbij artikel 6.30 van de Wet IB 2001 binnen de materiële reikwijdte van een richtlijn viel, zodat De Lange, die het niet eens was met de afwijzing van zijn aftrek van scholingsuitgaven, omdat hij de leeftijd van 30 jaar al had bereikt, een beroep kon doen op het Unierechtelijke non-discriminatiebeginsel.32 In de Finse zaak C viel dat anders uit.33 In Finland werd een aanvullende inkomstenbelasting geheven op inkomsten uit ouderdomspensioen. C. maakte hiertegen bezwaar. Het Hof van Justitie oordeelde dat die zaak buiten de reikwijdte van het Unierecht viel, omdat met de heffing van inkomstenbelasting geen enkele Unierechtelijke bepaling ten uitvoer werd gebracht.

4) Handelingen ter verzekering van het beginsel van loyale samenwerking

De laatste subcategorie betreft nationale maatregelen die dienen ter uitvoering van het in artikel 4, derde lid, van het VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking. Tot deze categorie zaken behoort ook de in de toelichting bij artikel 51 van het Handvest genoemde zaak Karlsson.34 Het Hof van Justitie oordeelt in deze zaak expliciet dat de eisen van bescherming van de fundamentele rechten in de communautaire rechtsorde de lidstaten ook bij de uitvoering van gemeenschapsregelingen binden. Uit de zaak N.S. blijkt voorts dat als aan lidstaten een beoordelingsbevoegdheid is verleend, de lidstaten bij de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid de andere bepalingen van de verordening dienen na te leven.35 Als een lidstaat gebruikmaakt van deze beoordelingsbevoegdheid, wordt het Unierecht ten uitvoer gebracht als bedoeld in artikel 51 van het Handvest.36