II.5.9 De Eerste Kamer in de tweede lezing

Het Nederlandse parlement kent sinds 1815 een bicameraal stelsel. Sindsdien speelt de Eerste Kamer een rol in de grondwetsherzieningsprocedure, en sinds 1848 ook van de tweede lezing. Nu is de vraag welke kwaliteiten en gebreken de positie van de Eerste Kamer in de tweede lezing kent.

Bicamerisme heeft in het algemeen ten doel om begrenzing en matiging van overheidsmacht te bewerkstelligen. Volgens Donker Curtius had de Eerste Kamer als functie ‘om alle overijling voor te komen, om tijd van beraad, welke steeds tot bedaarde overweging leidt, te winnen’.1 Vanuit het uitgangspunt van zorgvuldigheid is een rol van de Eerste Kamer in tweede lezing als een kwaliteit te beschouwen en niet als een probleem. Wat is er tegen een parlement dat nog eens extra toeziet op de rechtmatigheid en uitvoerbaarheid van wetgeving? Bovendien bewerkstelligt de Eerste Kamer in tweede lezing (nog meer) stabiliteit van de Grondwet. Bij de grondwetsherzieningsprocedure spelen echter ook andere uitgangspunten, in het kader waarvan de positie van de Eerste Kamer in problematisch zou kunnen zijn. Een aanknopingspunt hiervoor zien we in de rapportage van de Staatscommissie parlementair stelsel. Deze vindt de huidige positie van de Eerste Kamer in de tweede lezing een probleem:

De Staatscommissie parlementair stelsel acht het problematisch dat er een mogelijkheid bestaat, dat de Tweede Kamer recenter is verkozen dan de Eerste Kamer en dat een stemming in de Eerste Kamer alsnog de doorslag geeft voor het bereiken van een grondwetsherziening of niet.3 De Tweede Kamer is gekozen met het oog op de grondwetsherziening en kan niet zekerstellen dat een grondwetsherziening plaatsvindt.4 26 senatoren (bij een volle bezetting van de Eerste Kamer) kunnen een grondwetsherziening dwarsbomen. 5

Met welk uitgangspunt staat de positie van de Eerste Kamer in tweede lezing blijkens het bovenstaande citaat op gespannen voet? In eerste instantie ligt het democratieprincipe voor de hand. De Tweede Kamer is verkozen met het oog op de tweede lezing en de Eerste Kamer niet. Toch is dat niet het meest voor de hand liggende uitgangspunt, omdat de ontbindingsverkiezingen vooral in dienst staan van het bieden van checks and balances en voorkomen van machtsconcentratie. Wat hier juist wringt is dat een nieuwe Tweede Kamer in haar hoedanigheid als heroverweger over het voorstel beslist, terwijl de Eerste Kamer daarentegen niet per se nieuw is en het vetorecht in tweede lezing bezit. De Eerste Kamer kan het voorstel verwerpen, zoals in 1999 bijvoorbeeld het geval was bij de Nacht van Wiegel. In dat specifieke opzicht levert de procedure in de Eerste Kamer in tweede lezing geen extra checks and balances op en gaat het machtsconcentratie niet tegen. In zoverre is de tweede lezing op inconsistente wijze vormgegeven. Tegelijkertijd beslist de Eerste Kamer in tweede lezing wel met een gekwalificeerde meerderheid. Dat aspect levert dan weer wel een extra check op.

Een ander uitgangspunt van de grondwetsherzieningsprocedure waarmee de positie van de Eerste Kamer op gespannen voet staat is het uitgangspunt van flexibiliteit (van de Grondwet). Het uitgangspunt van flexibiliteit is vaak tegenstijdig met het uitgangspunt van stabiliteit. Het feit dat de Eerste Kamer in tweede lezing heeft in te stemmen, verzwaart de procedure en dat maakt de Grondwet stabieler. In mijn ogen dient de verhouding tussen beide uitgangspunten in balans te zijn. Door de praktijk te bezien, kan bekeken worden of de Eerste Kamer veelvuldig een grondwetsherziening in tweede lezing heeft tegengehouden. Van de 115 voorstellen tot herziening sinds 1848 heeft de Eerste Kamer er slechts zeven in tweede lezing verworpen. Dan blijkt de Eerste Kamer in de tweede lezing in de praktijk veelal een te nemen horde te zijn. Het flexibiliteitsargument legt om die reden minder gewicht in de schaal. In dat opzicht is er geen reden voor aanpassing.

Een herbezinning op de rol van de Eerste Kamer in tweede lezing is niettemin gewenst. De Eerste Kamer beslist over het lot van het voorstel in de tweede lezing ná de Tweede Kamer, terwijl zij niet opnieuw verkozen hoeft te worden. Daar komt bij dat de Eerste Kamer geen gelijkwaardige positie in ten opzichte aan de Tweede Kamer.6 De leden van de Eerste Kamer worden indirect verkozen, de leden van de Tweede Kamer direct.7 De bevoegdheden van de Eerste Kamer zijn beperkter. De Eerste Kamer heeft namelijk geen bevoegdheid tot amendering en splitsing van voorstellen. Bovendien vergadert de Eerste Kamer minder vaak.8 Juist om die reden is een bezinning op de positie van de Eerste Kamer in tweede lezing gewenst. De herzieningsprocedure is gelet op de positie van de Eerste Kamer in tweede lezing incoherent. In hoofdstuk 6 ga ik in op de vraag welke mogelijkheden verdedigbaar zijn om deze incoherentie op te lossen.