3.1 De erkenning van grondbeginselen binnen de Europese Unie

Voor het onderzoeken van de wijze waarop het Hof van Justitie grondbeginselen erkent, ga ik kort terug naar het begin, naar de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal. Het beginpunt van de Europese integratie vindt zijn oorsprong direct na de Tweede Wereldoorlog. Schuman, de Franse minister van buitenlandse zaken, kwam op 9 mei 1950 met een voorstel tot het oprichten van deze Gemeenschap en pleitte voor de oprichting van supranationale instellingen, die de Europese integratie zouden bevorderen.1 Het doel hiervan was nieuwe oorlogen binnen Europa te voorkomen door de economie, de werkgelegenheid en de welvaart te bevorderen.2 Zes landen, waaronder Nederland, sloten het Verdrag tot oprichting van een Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS-Verdrag of Verdrag van Parijs) dat in 1952 van kracht werd.3 Verdragen voor onder andere de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (Verdrag van Rome) volgden vijf jaar later.4 Het accent lag daarbij wederom op de economie. De EEG had de taak de harmonische ontwikkeling van de economische activiteiten binnen de EEG te bevorderen. Hiervoor werden onder andere de douanerechten tussen de lidstaten en de kwantitatieve beperkingen bij in- en uitvoer van goederen afgeschaft. Daarnaast werd een gemeenschappelijk douanetarief ingevoerd. Ook werden regels van mededingingsrecht ingevoerd. De vervulling van verschillende taken werd opgedragen aan een Vergadering, een Commissie, een Raad en een Hof van Justitie. Al in het jaar van oprichting van de EEG werd het Hof van Justitie in de zaak Algera geconfronteerd met een probleem. Een aantal belanghebbenden kwam op tegen de herroeping van hun ambtelijke aanstelling bij een instelling van de EEG.5 Het Hof van Justitie overwoog de mogelijkheid dat de herroeping van een zodanige handeling een administratiefrechtelijk probleem is dat bekend is in de rechtspraak en de doctrine van alle lidstaten, maar dat het Verdrag geen regels bevat die dit probleem oplossen. Vervolgens overwoog het Hof van Justitie dat het Hof op straffe van rechtsweigering gehouden is het voorgelegde vraagstuk op te lossen aan de hand van de regels, welke in de wetgeving, de wetenschap en de rechtspraak der deelnemende landen zijn aanvaard. Met dit Algera-arrest introduceerde het Hof van Justitie – ter verzekering van een oplossing van het voorgelegde geschil – de eerste Unierechtelijke grondbeginselen, te weten: het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel en het Unierechtelijke rechtszekerheidsbeginsel.6 Daarna bouwde het Hof van Justitie een eigen rechtsorde van de Europese Unie waarvan ongeschreven rechtsbeginselen een integraal onderdeel uitmaken.7 De wetgeving van de lidstaten loopt vaak uiteen, maar op het niveau van rechtsbeginselen bestaat vaak meer consensus tussen de lidstaten. Zo bleek na rechtsvergelijkend onderzoek in de zaak Algera dat alle lidstaten het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel kenden. Bovendien hebben beginselen een open normatief karakter en bieden daardoor ruimte voor het oplossen van problemen die van tevoren moeilijk zijn te voorzien.8 Daarnaast hebben zij ook een rechtsvormend karakter (paragraaf 3.6). In de arresten Stauder en Internationale Handelsgesellschaft brengt het Hof van Justitie naar voren dat het Unierecht de eerbiediging van de algemeen aanvaarde beginselen van het Gemeenschapsrecht verzekert.9

In 1974 erkende het Hof van Justitie in het Transocean Marine Paint Association-arrest de eerbiediging van de rechten van de verdediging, specifiek het kenbaarmakingsbeginsel, als algemeen beginsel van Gemeenschapsrecht:10

De introductie van het kenbaarmakingsbeginsel als grondbeginsel van het Gemeenschapsrecht was net als de introductie van het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel en het Unierechtelijke rechtszekerheidsbeginsel in de zaak Algera gebaseerd op een rechtsvergelijkend onderzoek naar de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten.11 Uit dit vergelijkend onderzoek bleek dat een aantal lidstaten de regel kende dat een administratieve instantie in het algemeen verplicht is een belanghebbende te horen alvorens die instantie een wettelijke bevoegdheid mag uitoefenen die bezwarend is voor deze belanghebbende. In het Engelse recht wordt dit recht zelfs gezien als een eeuwenoude, vaste en dagelijks toegepaste regel, die te beschouwen is als een ‘rule of natural justice’, een natuurrecht.12 Een dergelijk hoorrecht bestond ook in Frankrijk, Schotland, Denemarken, Duitsland en Ierland. Een vergelijkbaar recht bestond eveneens in België en Luxemburg. Engeland en Frankrijk zien dit hoorrecht als een methode om de burger te beschermen tegen de overheid.13 Het hoorrecht wordt daarmee ingegeven vanuit de gedachte van rechtsbescherming. A-G Warner constateerde dat Italië en Nederland een dergelijk rechtsbeginsel niet kenden.14 Toch erkent het Hof van Justitie het kenbaarmakingsbeginsel als beginsel van Unierecht en creëert daarmee een verschil tussen het Unierecht en het nationale recht van Nederland en Italië.15 De lidstaten hebben procedurele autonomie, wat wil zeggen dat de lidstaten in beginsel zelf mogen bepalen hoe zij hun nationale procedures en rechtsbescherming vormgeven.16 Hierbij mogen de nationale regels echter geen afbreuk doen aan het Unierecht. Het nationale recht moet alle middelen verschaffen om de volle werking van het Unierecht mogelijk te maken.17

Alhoewel in de Europese Akte (1986), het Verdrag van Maastricht (1991) en het Verdrag van Amsterdam (1997) de notie van eerbiediging van grondrechten werd opgenomen, bestond binnen de Europese Unie behoefte aan het concreter en duidelijker neerleggen van de grondrechten in een document.18 De Europese Raad van Keulen besloot in 1999 tot opstelling van een Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest).19 De Europese Raad gaf aan dat de Europese Unie een punt in haar ontwikkeling had bereikt waarop bundeling van de in Unieverband geldende grondrechten in een Handvest aan de orde was om de grondrechten zichtbaarder te maken.20 Het zichtbaar maken van de grondrechten van de Unie versterkt de bescherming van deze grondrechten. Het Handvest werd op 7 december 2000 afgekondigd tijdens de Europese Raad van Nice.21 In het Verdrag van Lissabon van 17 december 2007 werd het Handvest juridisch bindend verklaard vanaf 1 december 2009 en kreeg het Handvest de status van primair Unierecht.22 Alle bepalingen van het Handvest, die zich daarvoor lenen, hebben rechtstreekse werking.23 Na de codificatie van grondrechten in het Handvest (de verdedigingsrechten of onderdelen daarvan in de artikelen 41, 47 en 48 van het Handvest) kreeg het kenbaarmakingsbeginsel een expliciete plek in het DWU, dat per 1 mei 2016 in werking is getreden.24 Het DWU voorziet in een regeling waarbij een belanghebbende een standpunt naar voren mag brengen alvorens de douaneautoriteiten bezwarende besluiten mogen nemen. Het DWU bepaalt ook wanneer dit recht kan worden beperkt.

De geschiedenis van de grondbeginselen binnen de Europese Unie maakt zichtbaar dat het Hof van Justitie steeds het voortouw neemt ten aanzien van het erkennen van grondbeginselen en het bepalen dat ze tot het Unierecht behoren. Het Hof van Justitie erkent Unierechtelijke grondbeginselen en houdt daarbij rekening met de tradities van de lidstaten. De erkenning bewerkstelligt dat een grondbeginsel vaak meer op de voorgrond treedt dan vóór de erkenning en het grondbeginsel een duidelijkere plek krijgt in de jurisprudentie, omdat een belanghebbende vaker een beroep doet op een dergelijk beginsel. Erkenning concretiseert een grondbeginsel en de lidstaten, die een bepaald beginsel nog niet kennen, vinden dat specifieke beginsel daardoor vaak ook langzaamaan meer acceptabel. Een beginsel komt dan geleidelijk op de politieke agenda te staan, hetgeen tot codificatie kan leiden.25 Niet alle lidstaten hoeven een rechtsbeginsel te kennen voordat het Hof van Justitie een rechtsbeginsel accepteert als beginsel van Unierecht.

De jurisprudentie van het Hof van Justitie laat zien dat de acceptatie en ontwikkeling van beginselen zich in eerste instantie geheel heeft afgespeeld in zaken waarbij het Hof van Justitie het handelen van de Commissie controleert.26 Nadat het Hof van Justitie een beginsel heeft erkend als Unierechtelijk beginsel reist een dergelijk beginsel in zaken waarbij lidstaten het Unierecht ten uitvoer brengen terug naar de lidstaten die dit beginsel reeds kennen en door naar de lidstaten die het beginsel als zodanig niet kennen.27 In het laatste geval kunnen ten aanzien van dat rechtsbeginsel problemen ontstaan in de zin van verschillen tussen het nationale recht van die lidstaat en het Unierecht. Dat Nederland niet over het kenbaarmakingsbeginsel beschikte, verklaart waarom dit beginsel juist in Nederland zoveel aandacht krijgt en discussie oplevert. Eenzelfde situatie is zichtbaar in Italië. De casuïstische arresten van het Hof van Justitie leveren veel vragen op over de werking van het kenbaarmakingsbeginsel. Door het in dit proefschrift neergelegde onderzoek ten aanzien van het kenbaarmakingsbeginsel worden deze vragen beantwoord.