3.7 Rechten, beginselen en algemene beginselen binnen het Unierecht

Hiervóór is een onderscheid gemaakt tussen rechtsregels en rechtsbeginselen. In deze paragraaf ga ik nader in op de wijze waarop binnen de Europese rechtsorde wordt omgegaan met rechten en beginselen en de daarbij gebruikte terminologie. Zoals al besproken, erkent het Hof van Justitie bepaalde grondrechten als algemene beginselen van Unierecht. Verschillende grondrechten zijn vervolgens in het Handvest gecodificeerd, waaronder aspecten van het Unierechtelijke verdedigingsbeginsel (artikelen 41, 47 en 48 van het Handvest). In het Handvest is hierbij een onderscheid gemaakt tussen vastgelegde rechten en vastgelegde beginselen.1 Ook moeten in het Handvest neergelegde beginselen worden onderscheiden van algemene beginselen van Unierecht.2 Blijkens artikel 51 van het Handvest maakt het voor de werkingssfeer van het Unierecht uit of sprake is van grondrechten of grondbeginselen in de zin van het Handvest. De lidstaten dienen de rechten in het Handvest te eerbiedigen en de beginselen in het Handvest na te leven.3 Ingevolge artikel 52, vijfde lid, van het Handvest kan aan de bepalingen van het Handvest, die beginselen bevatten, uitvoering worden gegeven door wetgevings- en uitvoeringshandelingen van de instellingen, organen en instanties van de Europese Unie en door handelingen van de lidstaten wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen, bij de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden. De toelichting bij artikel 52, vijfde lid, van het Handvest luidt als volgt:

Het kan van belang zijn of sprake is van een recht of een beginsel in de zin van het Handvest. Het verschil tussen rechten en beginselen in de zin van het Handvest heeft invloed op de wijze waarop beperkingen van die grondrechten mogelijk zijn. Een ‘recht’ kan alleen bij wet worden beperkt terwijl een ‘beginsel’ ook kan worden beperkt door niet bij wet vastgelegde concurrerende beginselen. Dit roept de vraag op wanneer sprake is van een ‘recht’ en wanneer van een ‘beginsel’ in de zin van het Handvest. Het onderscheid tussen ‘rechten’ en ‘beginselen’ in het Handvest is onduidelijk.4 In principe is van beginselen of elementen van beginselen sprake wanneer van de overheid een actief optreden wordt verwacht, maar dit actieve optreden niet kan worden afgedwongen op basis van beginselen.5 Bij rechten is dat minder aan de orde. Bij rechten gaat het om de eerbiediging oftewel het achterwege laten van een inbreuk. De toelichting bij het Handvest kan een hulpmiddel zijn voor het vaststellen of sprake is van een recht of een beginsel. De tekst van het Handvest blijkt namelijk voor verwarring te zorgen. Zo is in artikel 14 van het Handvest het recht op onderwijs vastgelegd, dat volgens de toelichting – voor zover het de kosteloosheid van het onderwijs betreft – een beginsel is. De soms vage formuleringen van bepaalde rechten maakt afdwingbaarheid lastig en leidt tot een beginselkarakter. Volgens voormeld citaat uit de toelichting bij artikel 52, vijfde lid, van het Handvest zijn beginselen onder andere het recht van ouderen (artikel 25 van het Hv), de rechten van gehandicapten (artikel 26 van het Hv) en milieubescherming (artikel 37 van het Hv). De toelichting lijkt daarmee voldoende duidelijkheid te geven, maar volgens dezelfde toelichting kunnen artikelen uit het Handvest zowel elementen van rechten als beginselen bevatten. Voorbeelden hiervan zijn de bescherming van de gelijkheid van mannen en vrouwen (artikel 23 van het Hv), het beroeps- en gezinsleven (artikel 33 van het Hv) en het recht op sociale zekerheid en sociale bijstand (artikel 34 van het Hv). Zes criteria kunnen helpen bij het bepalen of sprake is van een recht of een beginsel in de zin van het Handvest:6

Met deze zes criteria kan worden onderzocht of het kenbaarmakingsbeginsel of een aspect daarvan, voor zover neergelegd in het Handvest, een recht of een beginsel is in de zin van het Handvest. Aangezien voor het kenbaarmakingsbeginsel een actief optreden van een bestuursorgaan nodig is, zou het kenbaarmakingsbeginsel als beginsel in de zin van het Handvest kunnen worden gekwalificeerd. Daar staat tegenover dat het ook gericht is op een persoon die dit kenbaarmakingsbeginsel kan inroepen. Het Unierechtelijke verdedigingsbeginsel schept individuele rechten zonder dat uitwerking in wet- en regelgeving nodig is. Mijns inziens slaat met dit laatste de balans door naar een recht in de zin van het Handvest.

Artikel 41, eerste lid, van het Handvest bepaalt dat eenieder het recht heeft dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen en organen van de Unie worden behandeld. Blijkens het tweede lid van dit artikel behelst dit met name het recht van eenieder te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen, het recht van eenieder om toegang te krijgen tot het dossier hem betreffende, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en het zakengeheim en de plicht van de betrokken instanties hun beslissingen met redenen te omkleden. Volgens de toelichting bij artikel 41, tweede lid, van het Handvest is het bestaan van behoorlijk bestuur een ‘rechtsbeginsel’, waarna de toelichting vermeldt dat de formulering van dit ‘recht’ in de eerste twee leden gebaseerd is op de jurisprudentie van het Hof van Justitie en voor zover het de motiveringsplicht betreft ook is gebaseerd op het VWEU. Voor artikel 41, tweede lid, van het Handvest lijken de tekst van het artikel en de toelichting geen duidelijk antwoord te geven, maar wel richting een recht te wijzen. Het tweede lid van dit artikel, waarin is neergelegd dat eenieder het recht heeft te worden gehoord voordat richting hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen, is echter heel concreet en gericht op het individu, zodat mijns inziens ten aanzien van het tweede lid, sprake zou kunnen zijn van een recht in de zin van het Handvest.7

Artikel 47 van het Handvest bepaalt dat eenieder wiens door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. Eenieder heeft daarbij recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen. Rechtsbijstand wordt verleend aan diegenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen. De tekst van artikel 47 van het Handvest en de toelichting duiden consequent ‘een doeltreffende voorziening in rechte’ als een recht. Artikel 47 van het Handvest is gericht op de persoon en het is behoorlijk concreet, hetgeen de conclusie rechtvaardigt dat sprake is van een recht.

Artikel 48, tweede lid, van het Handvest bepaalt dat aan eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, de eerbiediging van de rechten van de verdediging wordt gegarandeerd. De toelichting bij artikel 48, tweede lid, van het Handvest spreekt over een ‘recht’. De achtergrond van dit artikel is gelegen in het EVRM en het artikel is gericht aan het individu. Dit kan allemaal de conclusie dragen dat sprake is van een recht. Daar staat wel tegenover dat het tweede lid van artikel 47 van het Handvest bepaalt dat het artikel de eerbiediging van de rechten van de verdediging garandeert. Het tweede lid is daarmee niet erg concreet, zodat ook sprake zou kunnen zijn van een beginsel. Echter gelet op het feit dat het de vervolging van een persoon betreft en gelet op de EVRM-achtergrond en toelichting, kom ik tot de conclusie dat in artikel 48, tweede lid, van het Handvest een recht is neergelegd.

Bij het onderzoeken van de gevolgen van de codificatie van het kenbaarmakingsbeginsel ga ik ervan uit – gelet op het vorenstaande – dat voor zover het kenbaarmakingsbeginsel is neergelegd in het Handvest, sprake is van een recht in de zin van het Handvest (paragraaf 5.5.1).