1 Inleiding

Documentgegevens:

N. van Triet, datum 23-12-2022

Datum: 23-12-2022
Auteur: N. van Triet
JCDI: JCDI:ADS685492:1
Vakgebied(en): Bestuursrecht algemeen (V)

Vertrouwen in de overheid. Vertrouwen op de overheid.1 Een betrouwbare overheid.2 Bij de woorden vertrouwen en overheid bestaan vele associaties. Van het uit de hand gelopen Groningendossier3 tot de treurnis van de toeslagenaffaire4. Dit onderzoek ziet op een deelaspect van het brede maatschappelijke vraagstuk van ‘vertrouwen in de overheid’ en ‘een betrouwbare overheid’,5 namelijk op een schending door de overheid van juridisch gerechtvaardigd vertrouwen.6 In geval van een schending van gerechtvaardigd vertrouwen geldt een gefragmenteerde rechtsmachtverdeling tussen de bestuursrechter en de civiele rechter. Deze rechters hebben een verschillend arsenaal aan uitspraakbevoegdheden, en ook gelden verschillende voorwaarden voor het starten van een procedure. Het staat vast dat een vertrouwensschending tot op zekere hoogte in zowel een bestuursrechtelijke als een civielrechtelijke rechtsgang aan de orde kan worden gesteld.7 De mogelijkheden daartoe zijn echter afhankelijk van de wijze van vertrouwensschending, zodat op voorhand vaak niet duidelijk is bij welke rechter een teleurgestelde burger moet zijn en op welk juridisch kader hij zich moet beroepen. De materiële voorwaarden voor een succesvolle rechtsgang verschillen bovendien van elkaar.8 Dit onderzoek brengt de juridische mogelijkheden voor zo’n teleurgestelde burger in kaart en doet een voorstel voor een aanpassing van de juridische kaders voor het vaststellen van (de gevolgen van) een schending van gerechtvaardigd vertrouwen door de overheid met een verbetering van rechtseenheid, rechtsconsistentie en rechtsbescherming.9

1.1 Schets vertrouwensproblematiek 1.2 Inbedding en relevantie van het onderzoek 1.3 Eerste omschrijving overheidsuitlatingen 1.4 Onderzoeksvraag 1.5 Opbouw en afbakening van het onderzoek 1.6 Terminologie 1.7 Methodologie en verantwoording

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten

Vertrouwen op de overheid ziet op het systeem als zodanig, terwijl vertrouwen in de overheid ziet op de relatie tussen overheidsinstanties en burgers, zie Verburg 2019, p. 105 met verwijzing naar Van den Bos en Brenninkmeijer. De vertrouwensschendingen die ik analyseer in dit onderzoek vallen bij dat onderscheid onder ‘vertrouwen in de overheid’.

Soms doet een belanghebbende bij de bestuursrechter zelfs een beroep op een ‘betrouwbare overheid’, zie ABRvS 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2018, AB 2018/150. De nationale ombudsman toetst overheidshandelen wel aan de norm van betrouwbaarheid van de overheid, zie bijv. Van Zutphen 2018 en de Behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman. De behoorlijkheidsnormen (art. 9:27 Awb) waaraan de ombudsman toetst (zie bijv. 7 oktober 2020, 2020/037 over een schending van het vereiste van goede informatieverstrekking) zijn niet het onderwerp van dit onderzoek. De kritiek van de ombudsman op de huidige wijze van overheidshandelen – kort gezegd: te weinig oog voor het individu – komt wel terug. Zie bijv. Jaarverslag 2020 De burger verdient beter van de Nationale ombudsman, waarin wordt geconstateerd dat het nog steeds te vaak misgaat tussen burger en overheid en een oproep wordt gedaan aan de Tweede Kamer om wetgeving simpel en begrijpelijk te maken.

Zie uitgebreid Kuipers 2021, hoofdstuk 8.

Zie bijv. het rapport Ongekend onrecht van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag uit 2021; het rapport van de Raad van State Lessen uit de kinderopvangtoeslagzaken. Reflectierapport van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Den Haag november 2021; het rapport van de Werkgroep reflectie toeslagenaffaire rechtbanken Recht vinden bij de rechtbank. Lessen uit kinderopvangtoeslagzaken, Den Haag oktober 2021 en Koenraad 2020b.

Zie daarover bijv. het jaarverslag van de Raad van State uit 2020 Het onderhouden van vertrouwen en Damen 2018b, par. 2.1.

Een bekend voorbeeld op nationaal niveau is de ophef in 2020 over het door de Staat gewekte vertrouwen bij de provincie Zeeland dat daar de M.A. de Ruyterkazerne zou worden gevestigd. Uiteindelijk zag de Staat, ondanks eerdere uitdrukkelijke toezeggingen, af van verplaatsing van de kazerne. Smits 1995 stelt in zijn proefschrift over het (civielrechtelijke) vertrouwensbeginsel en de contractuele gebondenheid op p. 127 e.v. dat het juridische begrip vertrouwen moet worden afgescheiden van het ‘niet ter zake doende algemene ‘maatschappelijke’ vertrouwen’. Hij geeft op p. 124-125 toe dat dat niet gemakkelijk is.

Het beginsel dat gerechtvaardigd vertrouwen wordt gehonoreerd geldt zowel in het bestuursrecht als het civiele recht. Zie Van Ommeren & Huisman 2019, p. 499 en Schlössels, Schutgens & Zijlstra 2019, p. 509-510. Schoonenberg 1990 wijst op een privaatrechtelijke vertrouwensleer waarin een algemene vertrouwensbescherming ligt besloten die parallel loopt met het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel. Zie ook de conclusie van A-G Wattel over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht, ECLI:NL:RVS:2019:896, onder 3.1, waarin hij schrijft dat het uitgangspunt dat gerechtvaardigd vertrouwen zo mogelijk gehonoreerd moet worden ‘in alle democratische samenlevingen en in de Europese Unie en de Raad van Europa (RvE) als algemeen (rechts)beginsel [wordt] beschouwd’.

In HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1957, NJ 2022/236, AB 2022/134 (Toezegging aanleg brug) heeft de Hoge Raad overwogen dat voor niet-nakoming van een overheidstoezegging het civielrechtelijke kader van redelijkheid en billijkheid voorop staat: een overheid dient een toezegging na te komen, tenzij onder bijzondere omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is om van de overheid nakoming van de toezegging te verlangen (art. 6:2 lid 2 BW). Deze maatstaf wijkt af van de belangenafweging van de bestuursrechter bij de beoordeling of verwachtingen moeten worden gehonoreerd, zie par. 3.4 en par. 6.4.

Zie hieronder par. 1.4.