II.5.10 Een bijzonder punt: de wijzigingsprocedure van het Statuut

Graag stip ik hier nog een bijzonder punt aan. Sinds 1954 bestaat het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Zoals gezegd neemt de Grondwet het Statuut in acht, zie artikel 5 lid 2 Statuut. Het Statuut kent een eigen wijzigingsprocedure. De wijziging van het Statuut geschiedt voor het land Nederland bij rijkswet. In Nederland geldt er dus geen eis van twee lezingen, geen tussentijdse ontbinding en geen eis van een gekwalificeerde meerderheid. Ten aanzien van de landen overzee geldt een bijzondere eis aan deze procedure: een wijziging van het Statuut dient de aanvaarding te verkrijgen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten bij landsverordening.1 Het Statuut schrijft voor deze landen bij aanvaarding een procedure voor met twee lezingen. Echter, mocht er in de eerste lezing al sprake zijn van een goedkeuring door de staten met een gekwalificeerde meerderheid van twee derden, dan geschiedt de vaststelling terstond. Opvallend is dat hier de ontbinding achterwege is gebleven. Vanuit het oogpunt van flexibiliteit is het logisch om een dergelijke ontbinding niet in deze procedure in alle landen te eisen. Artikel 55 lid 2 Statuut bewerkstelligt uiteraard dat alle landen dienen in te stemmen met een statuutswijziging.

Interessant is dat een wijziging van het Statuut mag afwijken van de Grondwet. Over de hier te volgen procedure bestond discussie. Er waren meerdere opties mogelijk. Eerst stond in het ontwerp van 13 mei 1952 dat de volledige grondwetsherzieningsprocedure moest worden gevolgd.2 Echter, gelet op de drievoudige goedkeuring binnen de procedure (van Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen) vonden de onderhandelaars enige vereenvoudiging wenselijk. Er waren twee opties: één lezing met een eis van gekwalificeerde meerderheid van twee derden in beide Kamers óf twee lezingen met tussentijdse kamerontbinding, maar zonder gekwalificeerde meerderheid.3 Uiteindelijk kwam de laatste variant in artikel 50 (thans artikel 55) lid 3 van het Statuut in het Staatsblad terecht:

Deze procedure geldt alleen voor het land Nederland. Zij komt gedeeltelijk overeen met artikel 137 Gw. Immers, bij een wijziging van het Statuut (welke afwijkt van de Grondwet) is een ontbinding van de Tweede Kamer vereist. Het is opvallend dat de eis van gekwalificeerde meerderheid hier is losgelaten bij artikel 55 lid 3 Statuut.5 Overigens doet zich bij artikel 55 lid 3 Statuut een soortgelijke onduidelijkheid voor als bij artikel 91 lid 3 Grondwet. Niet is op voorhand helder of een voorstel tot wijziging van het Statuut afwijkt van de Grondwet.

Welke overweging heeft gespeeld bij het niet opnemen van de eis van een gekwalificeerde meerderheid in artikel 55 lid 3 Statuut? De Surinaamse en Antilliaanse onderhandelaars verlangden enige soepelheid in de procedure.6 De leden van de Tweede Kamer achtten de waarborg van de kamerontbinding kennelijk belangrijker dan de waarborg van een gekwalificeerde meerderheid (in een procedure met één lezing).7 Enige leden hadden überhaupt bezwaren tegen de mogelijkheid dat het Statuut kon afwijken van de Grondwet, aangezien zij vonden dat fundamentele wijzigingen in het Nederlandse staatsbestel niet door een wijziging van het Statuut mochten plaatsvinden. Mocht men dit echter willen toestaan, dan was volgens deze Kamerleden een gekwalificeerde meerderheid geboden. Het bevreemdde daarom veel Kamerleden dat hier niet was gekozen voor een gekwalificeerde meerderheid. Echter, aangezien er door een drievoudige goedkeuring (in Nederland, Suriname en op de Antillen) een verzwaring was ingesloten, stemden deze Kamerleden alsnog met deze systematiek in.8 Bij de openbare behandeling liet het Tweede Kamerlid Tilanus blijken voor invoering van de gekwalificeerde meerderheid te zijn in het kader van 55 lid 3 Statuut. Enkelen9 achtten het huidige artikel 55 lid 3 Statuut zelfs strijdig met de Grondwet.

Het lijkt hier vooral een theoretische kwestie te betreffen, De procedure van artikel 55 lid 3 Statuut is dan ook nog nooit gevolgd. Artikel 55 lid 3 Statuut herbergt niettemin risico’s voor uitgangspunten de grondwetsherzieningsprocedure. Het probleem ligt hier niettemin bij artikel 55 lid 3 Statuut en niet bij artikel 137 Grondwet. Om die reden beschouw ik de route via artikel 55 lid 3 Statuut niet als een bedreiging voor de grondwetsherzieningsprocedure als zodanig.