Einde inhoudsopgave
Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/4.4
4.4 Vergelijking met beleidsregels
Mr. dr. T.A. Cramwinckel, datum 29-07-2022
- Datum
29-07-2022
- Auteur
Mr. dr. T.A. Cramwinckel
- JCDI
JCDI:ADS661482:1
- Vakgebied(en)
Fiscaal bestuursrecht / Algemene rechtsbeginselen en abbb
Belastingrecht algemeen / Algemeen
Belastingrecht algemeen / Organisatie Belastingdienst
Voetnoten
Voetnoten
Overigens lijkt de Hoge Raad het (strikte) onderscheid tussen de categorieën beleidsregels en toezeggingen niet te handhaven in de arresten van HR 9 april 2021, nr. 19/03791, BNB 2021/95, r.o. 3.3-3.4 en HR 19 juni 2020, nr. 19/02177, BNB 2020/120, r.o. 2.3.1. Voor zover dat het geval is, heeft dat op het punt van de gebondenheid van de Belastingdienst geen ingrijpende inhoudelijke gevolgen (vgl. commentaar in V-N 2020/29.26 voor wat betreft toezeggingen). Voor dit onderzoek zijn niet zozeer de overeenkomsten en verschillen tussen beleid en toezeggingen relevant, maar juist de overeenkomsten en verschillen tussen enerzijds in beginsel niet-bindende uitingen (algemene voorlichting, inlichtingen) en anderzijds in beginsel bindende uitingen (beleid, standpunten, toezeggingen). Aangezien beleidsregels en toezeggingen andere uitingen van de Belastingdienst betreffen en een eigen ontwikkeling in de jurisprudentie kennen, bespreek ik deze apart.
Poelmann, in: Cursus Belastingrecht FBR.4.3.2.B (actueel t/m 2 februari 2021); NDFR deel Formeel belastingrecht, Vertrouwensbeginsel, par. 3.1.1.1. Beleidsbesluiten kunnen ook een mengvorm tussen interpreterend en goedkeurend beleid betreffen (denk aan een ‘voor zover nodig’-goedkeuring).
Kamerstukken II 1993/1994, 23 700, nr. 3, p. 109; NDFR deel Formeel belastingrecht, Vertrouwensbeginsel, par. 3.1.1.1. Happé 1996, p. 27; Douma e.a. 2021, p. 274, 278.
Goedkeurend beleid wordt wel gebaseerd op art. 63 AWR; zie Happé 2013, p. 61. Bij goedkeurend beleid zal het volgens Happé e.a. – in termen van art. 1:3, lid 4, Awb - gaan om algemene regels omtrent de afweging van belangen. Bij interpretatief beleid ontbreekt – anders dan bij goedkeurend beleid -een begunstigingsmotief. Overigens kan ook tegenwettelijk beleid, dat niet is bedoeld als goedkeurend beleid wel als begunstigend beleid worden aangemerkt (zie BNB 2021/95, r.o. 4.1-4.5 van de Hofuitspraak).
Kamerstukken II 1994/1995, 23700, nr. 5, p. 34–35; BNB 1978/135; NDFR deel Formeel belastingrecht, Vertrouwensbeginsel, par. 3.1.1.1; Happé 1996, par. 2.2 en par. 1.2.3.
Kamerstukken II 1993/1994, 23700, nr. 3, p. 111, 123.
Kamerstukken II, 1993/1994, 23700, nr. 3, p. 101 en 103. In art. 4:81 Awb is geregeld dat een bestuursorgaan beleidsregels vaststelt met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. Op grond van art. 5 AWR is het opleggen van belastingaanslagen opgedragen aan de inspecteur (resp. invordering aan ontvanger ex art. 3 IW 1990). Dat betekent dat elke inspecteur resp. ontvanger in beginsel bevoegd is om beleidsregels vast te stellen binnen zijn bevoegdheid. In de uitvoeringspraktijk van de Belastingdienst is die ruimte er echter niet, want volgens par. 2 BFB (Stcrt. 2020, 66541) is (uitsluitend) de staatssecretaris bevoegd om (dan wel namens hem) beleidsregels op te stellen.
Happé e.a. 2013, p. 61; NDFR deel Formeel belastingrecht, Vertrouwensbeginsel, par. 3.1.1.1; Gorissen 2008, p. 38.
Hoe verhoudt de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting zich tot de toepassing bij beleidsregels en toezeggingen?1 Dat is relevant, want een vergelijking met deze typen uitingen biedt meer inzicht in de koers van de Hoge Raad bij voorlichting.
Beleidsregels kunnen verwachtingen wekken bij burgers. Bij beleid wordt doorgaans een onderscheid gemaakt in beleidsregels met een interpretatief of begunstigend karakter.2 In het eerste geval neemt de Belastingdienst een standpunt in over hoe een wettelijke bepaling volgens hem moet worden geïnterpreteerd, uitgelegd of toegepast (wetsinterpreterend beleid).3 In het tweede geval geeft de Belastingdienst in zijn beleid een uitleg aan een wettelijke bepaling waarin ten gunste van (een groep) belastingplichtigen van de wet wordt afgeweken (goedkeurend beleid).4 Dan is dus sprake van een bedoeling tot begunstiging.
Beleidsregels vervullen een belangrijke functie bij de uitvoering van het belastingrecht. Redenen voor de vorming van beleidsregels liggen in onder andere de complexiteit van fiscale wetgeving, het vaak algemene en open karakter van normen, vage wettelijke criteria en de massaliteit van de besluitvorming in het belastingrecht – terwijl de wet wel op dezelfde wijze moet worden toegepast.5 Beleidsregels zorgen voor eenheid bij de uitleg en toepassing van wetgeving. Ook bieden zij burgers duidelijkheid over en voorspelbaarheid van de te volgen gedragslijn door de Belastingdienst.6 Beleidsregels dienen dus rechtseenheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.7
De bevoegdheid voor de Belastingdienst als bestuursorgaan om beleidsregels vast te stellen ligt besloten in zijn bestuursbevoegdheid (art. 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht, hierna: “Awb”).8 In de praktijk bij de Belastingdienst worden beleidsregels door of namens de staatssecretaris van Financiën, als hoofd van de Belastingdienst, vastgesteld in de vorm van ‘beleidsbesluiten’.9 Andere aanduidingen komen ook voor, zoals aanschrijvingen, resoluties, circulaires, voorschriften en leidraden.10
4.4.1 Definitie van beleidsregels4.4.2 Hoofdregel: Ja, mits4.4.3 Criterium (i): in redelijkheid beroepen4.4.4 Criterium (ii): gepubliceerd en aldus ter kennis van het publiek gekomen4.4.5 Samenvatting voorlichting en beleidsregels vergeleken