11.3.3 Inlichtingen

Het civiele recht heeft een duidelijk ontwikkeld toetsingskader 3 dat mijns inziens kan en zou moeten worden overgenomen door de bestuursrechter om te beoordelen of een onjuiste inlichting die een overheid vanuit haar dienstverlenende functie verstrekt rechtsgevolgen heeft.

Om vast te stellen of onjuiste inlichtingen als onrechtmatig moeten worden aangemerkt, geldt in het civiele recht al jaren de maatstaf uit het in dit verband standaardarrest Van Zoggel.4 In het civiele recht moet informatieverstrekking als een feitelijke handeling worden aangemerkt waarop slechts onder bijzondere omstandigheden mag worden vertrouwd. De combinatie van de zelfredzaamheid van de burger die voorop staat, de geringe binding van een inlichting door haar karakter van een feitelijke handeling en het moeten aantonen dat sprake is van een onjuiste inlichting waarop daadwerkelijk is vertrouwd, maakt het bewijzen van schadeplichtigheid van de overheid voor de burger moeilijk. Op grond van Van Zoggel geldt dat indien tussen burger en overheid een rechtsbetrekking ontstaat waaruit voor de overheid een zogenoemde waarheidsplicht voortvloeit, een burger op de door de overheid verstrekte informatie zijn gedrag mag afstemmen en eventuele schade als gevolg van die gedragsafstemming voor rekening komt van de overheid. 5

In het bestuursrecht hebben inlichtingen bij de toetsing aan het vertrouwensbeginsel in mindere mate dan bevoegdhedenovereenkomsten en toezeggingen een vaste plek. 6 Door de focus op toezeggingen als archetypische vorm van een vertrouwenwekkende overheidsuitlating ontbeert het bestuursrecht een schema of stappenplan waarmee wordt nagegaan of inlichtingen tot vernietiging van een besluit leiden.

In het fiscale recht staat vast dat ook inlichtingen onder voorwaarden tot een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel kunnen leiden, 7 maar het reguliere bestuursrecht erkent slechts zelden – door een combinatie van de ongemakkelijke toepasbaarheid van het kader van de Dakterras-uitspraak op inlichtingen en een niet consistente toepassing van het Van Zoggel kader in geval van inlichtingen in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel – de mogelijkheid dat inlichtingen tot vertrouwensbescherming moeten leiden.

Mijns inziens kan en moet de bestuursrechter hetzelfde kader als de civiele rechter hanteren om te beoordelen of inlichtingen moeten leiden tot een vernietiging van een besluit wegens een schending van het vertrouwensbeginsel ofwel tot een schadevergoedingsplicht van de overheid. 10 Het door de civiele rechter ontwikkelde kader ziet op overheidsaansprakelijkheid voor vanuit haar informatieve en dienstverlenende functie verstrekte informatie. Aangezien de informatie waarop een burger vertrouwt die uitmondt in een besluit vanuit dezelfde informatieve en dienstverlenende functie wordt gegeven en hetzelfde rechtsstatelijke belang met die informatieverstrekking is gediend, zie ik geen reden waarom dit in het civiele recht uitgewerkte kader niet tevens door de bestuursrechter kan worden toegepast. Bovendien vallen die inlichtingen op grond van het samenhangcriterium snel onder de formele rechtskracht van het besluit, 11 zodat het ook om die reden belangrijk is dat dergelijke inlichtingen in een bestuursrechtelijke procedure aan de orde kunnen worden gesteld. De rechtspraak wijst ook uit dat de bestuursrechter in staat is dit toetsingskader te hanteren.

Dit betekent dat eerst door de bestuursrechter zou moeten worden onderzocht of op de inlichting gerechtvaardigd kon worden vertrouwd in de zin van het Van Zoggel-criterium. Het vaststellen van dit gerechtvaardigd vertrouwen omvat stap 1 en stap 2 van de Dakterras-uitspraak.12

Indien sprake is van dergelijk gerechtvaardigd vertrouwen, moet – als aan honorering van de inlichtingen geen zwaarder wegende belangen in de weg staan – in mijn voorstel het besluit worden vernietigd wegens strijd met het vertrouwensbeginsel. Als wel zwaarder wegende belangen aan honorering van het vertrouwen in de weg staan, komt eventueel geleden dispositieschade voor vergoeding in aanmerking.

Indien een burger door de onjuiste inlichtingen geen schade heeft geleden en zwaarder wegende belangen aan honorering van het vertrouwen in de weg staan, resteert slechts een teleurstelling. Ditzelfde geldt in het civiele recht, waar voor een succesvolle aansprakelijkstelling van de overheid een benadeelde ook daadwerkelijk schade moet hebben geleden.14

Het lastig te maken onderscheid tussen toezeggingen en inlichtingen blijft. De fluïde grenzen lijken mij inherent aan die overheidsuitlatingen. Ik heb wel een nadere duiding gegeven van de achtergrond van deze uitlatingen. Voor toezeggingen geldt dat een bestuursorgaan op grond van het vertrouwensbeginsel rekening moet houden met gedane toezeggingen in zijn besluitvorming. Voor inlichtingen geldt dat die voortvloeien uit de verplichting voor de overheid om burgers in te lichten over hun rechtspositie.

Dat inlichten hangt niet noodzakelijkerwijs samen met een concreet te nemen besluit.

Het feit dat de achtergrond van de uitlatingen en de gevolgen van een schending daarvan verschillend zijn, doet niet af aan het feit dat deze uitlatingen in de praktijk lastig uit elkaar te houden zijn. Mijn nadere duiding van de achtergrond van de bescherming van geschonden vertrouwen bij deze uitlatingen en de aanpak van de civiele rechter (met het onderscheid tussen een waarheidsplicht en een nakomingsplicht) kunnen handvatten bieden bij de beoordeling van welke uitlating sprake is. Juist het gegeven dat deze uitlatingen dicht naast elkaar liggen, maakt overigens mijns inziens dat de rechtsgevolgen van een schending van daaraan ontleend vertrouwen niet te veel uit de pas met elkaar mogen lopen. Dit wringt zich vooral in het bestuursrecht, waar – mijns inziens ten onrechte – niet snel rechtsgevolgen worden verbonden aan onjuiste inlichtingen.