11.4.2 Vraag II: Van wie is de uitlating afkomstig?

Zowel bestuursrechtelijke besluiten als het verrichten van (privaatrechtelijke) rechtshandelingen in de vorm van bevoegdhedenovereenkomsten en eenzijdige overheidstoezeggingen moeten om tot een geldige rechtshandeling te leiden die de overheid bindt door een daartoe bevoegd persoon worden verricht. Met het ‘goede gronden criterium’ uit het bestuursrecht en de civielrechtelijke schijn van volmachtverlening moet dezelfde vraag worden beantwoord: wordt de overheid, ondanks de afwezigheid van een bevoegd gedane uitlating, toch gebonden?

Wie bevoegd is een bestuursorgaan of een publiekrechtelijke rechtspersoon te vertegenwoordigen, blijkt uit een combinatie van de wet en volmacht- en mandaatbesluiten. Voor het bestuursrecht is aangenomen dat een uitlating tevens toerekenbaar is aan het bevoegde bestuursorgaan indien een belanghebbende ‘op goede gronden mocht veronderstellen’ dat met de uitlating de opvatting van het bevoegde orgaan werd vertolkt. 1 In het civiele recht kan een uitzondering worden gemaakt op de regel dat de wettelijke bevoegdheidsverdeling voorop staat, indien een burger kan aantonen dat sprake is van een zogenoemde ‘schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid’. 2 Het criterium van ‘goede gronden’ lijkt iets minder streng te worden ingevuld dan de ‘schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid’. De civiele rechter verwijst in zijn rechtspraak – zeker sinds het arrest over de toezegging van de aanleg van een brug – regelmatig naar dit goede gronden criterium. Dat lijkt mij een goede zaak nu dit goede gronden criterium is voortgevloeid uit de civielrechtelijke schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid en de bestuursrechter daar vervolgens een ‘overheidsspecifieke’ invulling aan geeft door minder primair vanuit de wettelijke bevoegdheidsverdeling te beoordelen. Bij die overheidsspecifieke invulling kan de civiele rechter goed aansluiten bij de beoordeling van een geschil tussen een burger en overheid.

Het verschaffen van inlichtingen wordt beschouwd als ‘typisch’ overheidshandelen zodat die handelingen van overheidsfunctionarissen in het maatschappelijk verkeer kunnen worden aangemerkt als gedragingen van de overheid. 3 Inlichtingen zien op feitelijk handelen in de vorm van kennisoverdracht en niet op het aangaan van een rechtshandeling. Deze kennisoverdracht dient een rechtsstatelijk belang: nu burgers niet of onvoldoende in staat zijn om zelf wet- en regelgeving te raadplegen en te begrijpen, rust op de overheid de verplichting om in die rechtszekerheidsleemte te voorzien door het verschaffen van inlichtingen. Om gerechtvaardigd te kunnen vertrouwen op inlichtingen, is het niet noodzakelijk dat zij afkomstig zijn van iemand die bevoegd is rechtshandelingen aan te gaan. Het gaat bij inlichtingen niet om de bevoegdheid van de informatieverstrekker, maar om de vraag of deze informatievertrekker op grond van onder andere zijn functie en kennis gerechtvaardigd vertrouwen kon wekken bij de ontvanger. 4 Indien het onrechtmatig handelen is aangetoond, zal dit handelen op grond van verwijtbaarheid dan wel verkeersopvatting ook aan de aansprakelijk gestelde overheid kunnen worden toegerekend.

In de bestuursrechtelijke kolom hangen – gelet op de rechtsmachtverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter – inlichtingen altijd samen met publiekrechtelijke besluitvorming. Dat neemt niet weg dat – zoals ik hierboven uiteen heb gezet bij de vertrouwenwekkendheid van inlichtingen – inlichtingen op dezelfde wijze worden gegeven als inlichtingen die uiteindelijk aan de civiele rechter moeten worden voorgelegd. Op dit punt zou de bestuursrechter een wijziging in de toepassing van het vertrouwensbeginsel moeten aanbrengen door bij het Van Zoggel-arrest aansluiting te zoeken in plaats van het bevoegdheidscriterium van stap 2 van de Dakterras-uitspraak.