9.2.1 De subjectieve, objectieve en temporele reikwijdte van het hoorrecht in het Nederlandse (fiscale) bestuursrecht en de reikwijdte van het kenbaarmakingsbeginsel

De subjectieve reikwijdte van het hoorrecht in de Awb is in overeenstemming met de subjectieve reikwijdte van het kenbaarmakingsbeginsel (paragrafen 5.1 en 8.3.1). Zowel rechtspersonen als natuurlijke personen kunnen gebruikmaken van het recht een standpunt naar behoren en effectief kenbaar te maken. De gelieerdheid van een rechtspersoon aan de overheid is daarbij geen belemmering. In Nederlandse fiscale zaken komt het bijvoorbeeld met enige regelmaat voor dat een gemeente procedeert tegen de belastingdienst.

Het kenbaarmakingsbeginsel is van toepassing op voorgenomen handelingen van de belastingdienst, die de adressaat rechtstreeks en onmiddellijk raken en die de adressaat aanmerkelijk benadelen (paragraaf 5.2). Het gaat daarbij om alle nadelige voorgenomen beslissingen van een bestuursorgaan. Hieronder vallen ook niet-schriftelijke voorgenomen besluiten en afwijzingen van aanvragen (indien nadelig). De Awb kent een andere objectieve reikwijdte dan het kenbaarmakingsbeginsel (paragraaf 8.3.2.a). In de Awb wordt het hoorrecht alleen gegeven aan adressaten van voorgenomen schriftelijkebesluiten. Voor zover het hoorrecht voor voorgenomen schriftelijke besluiten is neergelegd in de artikelen 4:7, eerste lid, en 4:8 van de Awb bevatten deze artikelen een beperktere hoorplicht in de voorfase dan het kenbaarmakingsbeginsel (paragrafen 5.2 en 8.3.2.d). Slechts indien het bestuursorgaan wil afwijken van door de aanvrager verstrekte gegevens of als de belanghebbende naar verwachting bedenkingen zal hebben tegen de beschikking en deze beschikking op gegevens wordt gebaseerd die niet van de belanghebbende zelf komen, bevatten de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb een hoorplicht. Het kenbaarmakingsbeginsel geeft een adressaat echter ook de mogelijkheid het standpunt in de fase van het voornemen kenbaar te maken als de gegevens bekend en duidelijk zijn, bijvoorbeeld vanwege een verschillende juridische interpretatie of bijvoorbeeld bijzondere privéomstandigheden. De beperktere reikwijdte van het hoorrecht in de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb laat zien dat het hoorrecht in de Awb in de voorfase bedoeld is voor feitenvergaring. Het kenbaarmakingsbeginsel ziet echter primair op rechtsbescherming.

De in artikel 4:7, tweede lid, van de Awb neergelegde beperking van het hoorrecht – als sprake is van een afwijking van de aanvraag die slechts van geringe betekenis voor de aanvrager kan zijn – is in overeenstemming met de objectieve reikwijdte van het kenbaarmakingsbeginsel (paragraaf 8.3.2.e). Het kenbaarmakingsbeginsel is immers alleen van toepassing als de adressaat door de beslissing aanmerkelijk wordt geschaad (paragraaf 5.2). Daarvan is bij een afwijking van geringe betekenis geen sprake. De uitzondering op de motiveringsplicht, zoals neergelegd in artikel 3:48 van de Awb, kan ook niet leiden tot schending van het kenbaarmakingsbeginsel (paragraaf 8.3.2.e). De motivering kan achterwege blijven als redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de belanghebbende daaraan geen behoefte heeft. Hiervan is bijvoorbeeld sprake bij een toewijzing van een aanvraag. Dan is geen sprake van een voorgenomen bezwarend besluit waarop het kenbaarmakingsbeginsel ziet.

Voor zover in de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb een hoorrecht is neergelegd voor de voorfase, is de temporele reikwijdte van deze artikelen in overeenstemming met de temporele reikwijdte van het kenbaarmakingsbeginsel (paragrafen 5.3 en 8.3.3). Dit geldt ook voor de procedure voor de vergrijpboeten en het hoorrecht, zoals neergelegd in artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb. De uitzondering op het hoorrecht, zoals neergelegd in artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb, waarbij een bestuursorgaan van het horen kan afzien indien de belanghebbende daaraan geen behoefte heeft, is in overeenstemming met de temporele reikwijdte van het kenbaarmakingsbeginsel (paragrafen 5.3 en 8.3.2.e). Het kenbaarmakingsbeginsel is immers een recht waarvan een belanghebbende kan afzien.

Schematisch kunnen de geconstateerde overeenkomsten en verschillen tussen de subjectieve, objectieve en temporele reikwijdte van het hoorrecht in het Nederlandse (fiscale) bestuursrecht en de reikwijdte van het kenbaarmakingsbeginsel als volgt worden weergegeven:

Tabel 6