3.4.2 Benoemingsduur

In de vorige paragraaf bleek dat benoeming van rechters door de uitvoerende macht niet in strijd is met het verdrag, zolang de functionele onafhankelijkheid maar is gewaarborgd. Daarnaast moet volgens het Hof ook worden gekeken naar de benoemingsduur ter beoordeling van de onafhankelijkheid. Indien rechters bijvoorbeeld een contract krijgen aangeboden van telkens één jaar, zal dit de rechterlijke onafhankelijkheid ten opzichte van de uitvoerende macht in gevaar kunnen brengen.1 Deze situatie deed zich voor in de zaak Størksen.2 Tot een inhoudelijk oordeel hierover kwam het echter niet. De klacht was niet ontvankelijk omdat de nationale rechtsmiddelen niet waren uitgeput.

Al vroeg spreekt de Commissie uit dat onafhankelijkheid in de zin van artikel 6 EVRM niet impliceert dat rechters voor het leven moeten worden benoemd:

Kortom, het is wel essentieel dat de aanstelling van de rechter een bepaalde stabiliteit heeft, ook al is dat voor een beperkte periode, en dat de rechter niet onderworpen is aan enige autoriteit in de uitoefening van zijn rechterlijke functie. Hiertoe is voldoende dat de rechter niet naar believen of op oneigenlijke gronden kan worden ontslagen tijdens zijn vastgestelde zittingsperiode. De hamvraag is: Welke benoemingsduur achten de Straatsburgse instanties voldoende duurzaam om de rechterlijke onafhankelijkheid te waarborgen? Uit diverse zaken blijkt dat het Hof hier een soepele maatstaf aanlegt.

De eerste uitspraak waarin het Hof de benoemingsduur noemt, is de zaak Ringeisen. Volgens het Hof is de regionale autoriteit een rechterlijke instantie, omdat zij a) onafhankelijk is van het bestuur en van de partijen, b) haar leden zijn benoemd voor een periode van vijf jaar en c) de gevolgde procedure de nodige garanties biedt. Hieruit valt indirect af te leiden dat een benoemingsduur van vijf jaar al voldoende wordt geacht met het oog op de rechterlijke onafhankelijkheid. Niet met zekerheid valt te zeggen of die benoemingsduur op zich (altijd) voldoende is, of dat dit alleen in combinatie met andere aanwezige garanties voor onafhankelijkheid geldt.4 In de zaak Ettl betoogden de klagers dat de leden van agrarische commissies voor het leven zouden moeten worden benoemd om te garanderen dat zij niet onderhevig waren aan enige druk.5 Niet verrassend, gezien het eerder genoemde standpunt van de Commissie in de zaak Sutter, gaat het Hof daar niet in mee. Volgens het Hof levert de benoemingstermijn van vijf jaar, die gepaard gaat met feitelijke onafzetbaarheid gedurende die periode, geen twijfel op aan de onafhankelijkheid (en onpartijdigheid) van de rechters.6 In Le Compte, van Leuven en de Meyere7 stelde het Hof een benoemingsperiode van zes jaar zelfs voor als ware zij een aanvullende waarborg voor de onafhankelijkheid van de betreffende rechterlijke instantie (de Raad van Beroep van de Orde van Geneesheren).

Zelfs een benoemingstermijn van drie jaar is herhaaldelijk voldoende lang bevonden. In de zaak Sramek ging het om de onafhankelijkheid van de regionale autoriteit inzake onroerendgoedtransacties, die moest beoordelen of contracten in overeenstemming waren met de Tiroler Grundverkehrsgesetz.8 Volgens het Hof was de nieuwe Tiroolse wet in overeenstemming met artikel 6 EVRM wat betreft de lengte van de zittingstermijn van de leden van de regionale autoriteit en de beperkte mogelijkheid van afzetbaarheid. Hoewel de bevoegdheid tot benoeming van de leden van de regionale autoriteit bij de landsregering berustte, was dat op zichzelf niet voldoende om te mogen twijfelen aan hun onafhankelijkheid (en onpartijdigheid): de leden zaten in persoonlijke hoedanigheid en de wet verbood dat de uitvoerende macht hun instructies zou geven.9 In Campbell en Fell ging het eveneens om een benoemingsperiode van drie jaar, die evenwel met een andere motivering dan in Sramek door het Hof werd geaccepteerd. Wat betreft de benoemingstermijn van de leden van een gevangeniscomité (Board of Visitors) geeft het Hof toe dat die kort is, namelijk drie jaar, of zoveel korter als waarvoor de minister benoemt. Toch verbindt het daar verder geen conclusie aan, omdat er volgens het Hof een begrijpelijke reden voor is: de leden worden niet voor hun werkzaamheden betaald, en het zal waarschijnlijk moeilijk zijn geschikte leden te vinden voor een langere periode.10 Naar mijn mening is dit geen sterk argument van het Hof. Aldus zou een organisatorisch of financieel probleem binnen een rechterlijke organisatie voldoende grond zijn om minder strenge eisen te stellen aan de rechterlijke onafhankelijkheid. Speelt hier wellicht mee dat het ‘slechts’ om een gevangeniscomité gaat? Evenzo hebben de Commissie en het Hof zich in algemene zin kritisch uitgelaten over de korte benoemingsduur van drie jaar in respectievelijk Langborger11 en Siglfirdingen Ehf,12 zonder daaraan de conclusie te verbinden dat de rechterlijke instantie niet onafhankelijk was. In Langborger hechtte de Commissie waarde aan het gegeven dat twee leden wel permanente rechters waren in een andere rechterlijke instantie. Kritische noten, zonder gevolgen dus.

Het Hof is in de zaak Lithgow bij de beoordeling van de onafhankelijkheid van een arbitragetribunaal niet ingegaan op de duur van de benoeming, hoewel de leden van het betreffende tribunaal hun functie uitoefenden ‘gedurende zodanige periode als vastgesteld bij hun respectievelijke benoemingen’.13 De benoemingsduur van een arbiter kon dus per individuele benoeming verschillen. Er was geen minimale voorgeschreven benoemingsduur, maar een benoemd lid was wel aangesteld voor een bij zijn aanstelling vastgestelde, dus in die zin vaste, benoemingsduur. Deze situatie vond het Hof blijkbaar niet in strijd met artikel 6 EVRM. Het is in lijn met de opvatting van het Hof dat de rechter (arbiter) niet tijdens zijn zittingstermijn kan worden ontslagen.

Tot slot kan zelfs een ad hoc benoeming, dat wil zeggen een aanstelling als rechter voor de behandeling van één bepaalde zaak, verenigbaar zijn met artikel 6 EVRM. Dan moeten er echter wel aanwijsbare extra waarborgen tegen druk van buitenaf op die rechter zijn.14

De Straatsburgse instanties stellen dus nagenoeg geen eisen aan de lengte van de benoemingstermijn van een rechter. Het oogt wat tegenstrijdig dat de benoemingsduur van rechters standaard wordt aangemerkt als een relevante factor voor de onafhankelijkheid van de rechterlijke instantie, terwijl het Hof op dit punt nog nooit heeft geconcludeerd dat de rechterlijke onafhankelijkheid ontbrak. Een benoeming van drie jaren blijkt onder omstandigheden al voldoende te zijn. Zelfs over het ontbreken van een algemeen vaste duur van benoeming valt het Hof niet, noch over een ad hoc benoeming. Wel zijn er zo goed als altijd bijkomende factoren die het Hof ziet als waarborg voor de onafhankelijkheid van de betreffende rechter. Het Hof lijkt de opvatting te huldigen dat een ‘gebrek’ aan rechtspositionele onafhankelijkheid – als je het zo zou kunnen noemen – geen schending van artikel 6 EVRM oplevert, zolang de functionele onafhankelijkheid maar is gewaarborgd is. In feite komt deze conclusie overeen met die ten aanzien van de benoemingswijze. De vraag rijst of de functionele onafhankelijkheid altijd doorslaggevend is voor het Hof. Een harde conclusie ten aanzien van de benoemingstermijn op zich is dus moeilijk te trekken.

Voorts is een relativering wellicht op haar plaats. De rechterlijke instanties waarover het Hof op deze wijze oordeelde, waren vaak kleine gespecialiseerde gerechten bestaande uit deskundigen, lekenrechters, arbiters, of gewone burgers, die volgens het nationale recht niet tot de ‘gewone’ rechterlijke organisatie van dat land behoorden. Het is aannemelijk dat leden van nationale rechterlijke instanties die behoren tot de gewone rechterlijke organisatie van het betreffende land (beroepsrechters), benoemd moeten zijn voor een langere periode, wil het door de Straatsburgse beugel kunnen. Opmerkelijk is dat de rechters van het EHRM zelf slechts voor een beperkte periode worden benoemd.15 Een Zwitserse rapporteur van de Raad van Europa heeft daarover opgemerkt:

Het citaat ondersteunt de conclusie dat een korte benoemingstermijn (in combinatie met herbenoeming, zie hierna) hooguit acceptabel zou moeten worden geacht bij kleine bijzondere (leken)gerechten en niet bij de gewone rechterlijke macht van de lidstaten of internationale gerechten.17 Overigens is citaat hierboven slechts de mening van een individuele rapporteur en geen officieel standpunt van de Raad van Europa.

Tot slot wederom een blik op de aanbeveling van het Comité van Ministers uit 1994. Principle I, derde lid, bepaalt dat: ‘judges, whether appointed or elected, shall have guaranteed tenure until a mandatory retirement age or the expiry of their term of office, where such exists’. Deze bepaling impliceert dat benoeming voor het leven niet vereist is, maar wel een vooraf (wettelijk) vaststaande ambtstermijn, die niet tussentijds kan worden gewijzigd door de wetgever of het bestuur. Dit komt vrijwel overeen met de visie van het Hof.