6.2 De raad als vertegenwoordiging

Dat de raad de gehele bevolking van de gemeente vertegenwoordigt, is pas in 1992 in artikel 7 Gemeentewet vastgelegd. De Grondwet bepaalt zelfs helemaal niets over deze functie van de raad en heeft dat ook nooit gedaan. Desondanks kan de raad sinds zijn introductie in de Grondwet van 1848 uiteraard niet anders gezien worden dan als hét vertegenwoordigende orgaan op gemeentelijk niveau. Dat blijkt ook uit het feit dat het lastverbod voor raadsleden, dat pas in 1983 een grondwettelijke basis kreeg in artikel 129 lid 6 Grondwet, al sinds de Gemeentewet van 1851 (artikel 45) onafgebroken deel uitmaakt van het Nederlandse gemeenterecht. Op grond van het lastverbod is elk bindend mandaat voor raadsleden nietig en is verzekerd dat een lid nooit tot zetelafstand gedwongen kan worden, maar dit zegt nog niets over de ratio achter het verbod.1 Deze ratio heeft, net als de betekenis van vertegenwoordiging door de raad, in de loop der jaren veranderingen ondergaan. Voor zowel vertegenwoordiging als het lastverbod kan dat het beste worden beschreven aan de hand van de historische ontwikkeling van de equivalenten voor Kamerleden uit respectievelijk artikel 50 en artikel 67 lid 3 Grondwet.

De keuze om de betekenis van de gemeentelijke bepalingen toe te lichten aan de hand van de nationale bepalingen is deels uit noodzaak geboren. Verreweg de meeste commentaren over vertegenwoordiging en het lastverbod richten zich namelijk op de nationale bepalingen. Over de gemeenterechtelijke varianten is weinig geschreven, wat in het geval van de vertegenwoordigingsbepaling uiteraard deels te verklaren valt door de recente introductie ervan. Wil men er dan toch iets over kunnen zeggen, dan ligt een vergelijking met de nationale bepalingen voor de hand. Daarbij is het wel zaak drie verschillen in het oog te houden. Ten eerste is het lastverbod voor Kamerleden al in de Grondwet van 1814 geïntroduceerd en is dus van eerdere datum. Ten tweede kent het lastverbod voor Kamerleden van oorsprong een specifieke lading, namelijk bescherming van volksvertegenwoordigers tegen onevenredige beïnvloeding door provincies, die niet van toepassing is op het lastverbod op gemeentelijk niveau. Ten derde wordt het lastverbod voor Kamerleden van oudsher gekoppeld aan artikel 50 Grondwet dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen. Zoals gezegd bevat de Gemeentewet pas sinds 1992 het gemeenterechtelijke equivalent daarvan. Ondanks deze verschillen is een beschrijving van de gemeenterechtelijke bepalingen aan de hand van de nationale equivalenten ook om inhoudelijke redenen zinnig. Ten eerste stelt de grondwetgever van 1983 zelf al bij de introductie van het lastverbod voor raadsleden in de Grondwet dat er geen principieel verschil bestaat op dit punt tussen Kamerleden, Statenleden en gemeenteraadsleden.2 Ten tweede verwijst de gemeentewetgever van 1992 bij de introductie van de vertegenwoordigingsbepaling naar artikel 50 Grondwet als toelichting bij de bepaling.3 Ten derde, en belangrijker, maken het gemeentelijke en nationale niveau min of meer gelijktijdig dezelfde ontwikkelingen door met betrekking tot de opkomst van politieke partijen en het kiesrecht. Zoals hierna betoogd zal worden, zijn dit de ontwikkelingen die het meeste hebben betekend voor de manier waarop vertegenwoordiging en het lastverbod op beide niveaus geïnterpreteerd moeten worden.