4.5.1 Jurisprudentie van de CRvB over de maatregel en de evenredigheidstoets vóór invoering van de Wet Boeten

Vóór de invoering van de Wet Boeten was de CRvB van oordeel dat bij het opleggen van een maatregel het evenredigheidsbeginsel in acht moest worden genomen. In uitspraken1 in de periode 1988-1990 was beslist dat er evenredigheid diende te bestaan tussen de getroffen sanctie en de ernst van het handelen of nalaten.2 In een uitspraak van 30 mei 1990 werd bepaald dat het evenredigheidsbeginsel tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moest worden gerekend.3 Sanctiebesluiten dienden door de rechter aan dat beginsel te worden getoetst. De CRvB nam in overweging dat uit de wetsgeschiedenis bleek dat de wetgever welbewust beoogd had de bevoegdheden tot toepassen van het sanctiesysteem aan de bedrijfsverenigingen over te laten. De rechter kan daarop controle uitoefenen en kan niet voorbijgaan aan het evenredigheidsbeginsel.4

Uit onderzoek was gebleken dat de jurisprudentie een bijdrage leverde aan een meer rechtsgelijke sanctietoepassing door de bedrijfsverenigingen. De sturende werking van de rechter vond vooral plaats op het terrein van de procedure, maar door het evenredigheidsbeginsel had de rechter zich ook op het terrein van beleidsinhoud begeven. Dit had ertoe geleid dat enkele bedrijfsverenigingen een extra sanctiecategorie hadden ingevoegd tussen de zwaarste en de op één na zwaarste categorie. De jurisprudentie had ook tot gevolg dat zware sancties over langere periodes, zoals blijvend geheel weigeren van de uitkering, minder vaak werden opgelegd.5

De bedrijfsverenigingen waren niet helemaal tevreden met deze vergaande controle van de rechter. Het Sociaal Fonds Bouwnijverheid vroeg zich bijvoorbeeld af of de rechter met het evenredigheidsbeginsel niet verder ging dan hij geacht werd te doen, namelijk een ‘marginale toetsing’.6 In een zaak in 1993 nam de bedrijfsvereniging het standpunt in dat de rechter niet op de stoel van het bestuursorgaan moest zitten.7 Daarom zou de rechter alleen bij evidente onevenredigheid ten opzichte van de getroffen sanctie en de ernst van de verwijtbare gedraging moeten oordelen dat er strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De rechter heeft korte metten met dit standpunt gemaakt met een verwijzing naar de uitspraak van 30 mei 1990,8 waarin bepaald was dat het evenredigheidsbeginsel een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is. Er hoefde dus geen sprake te zijn van evidente onevenredigheid voor de toepassing van het beginsel door de rechter bij sanctiebesluiten.

Uit uitspraken van vóór de Wet Boeten (1990-1992)9 bleek dat de CRvB streng controleerde of een blijvend gehele weigering gerechtvaardigd was. Die gevallen waarin een blijvend gehele weigering door het uitvoeringsorgaan in strijd geacht werd met het evenredigheidsbeginsel volgens de CRvB behoorden zeker niet tot de uitzonderingen. In een tijd waarin de bedrijfsverenigingen alleen in de zwaarste gevallen blijvend geheel weigerden, werd volgens de CRvB in genoeg gevallen toch in strijd met het evenredigheidsbeginsel gehandeld.10

Alhoewel de CRvB de evenredigheid via de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in 1990 reeds van toepassing had verklaard, bleef de vraag over of ook via artikel 6 EVRM de evenredigheidstoets (en de andere waarborgen) van toepassing moest worden verklaard. In een uitspraak van 21 december 199311 werd die vraag negatief beantwoord. De maatregel opleggen was geen ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM volgens de CRvB. De sanctiebepalingen in de WW waren uit overwegingen van solidariteit opgenomen. Zij hadden ten doel dat de werknemer het redelijkerwijs mogelijke doet om te voorkomen dat hij op een uitkering aangewezen raakt en als hij toch een beroep zou doen op een uitkering dat hij dat recht zo beperkt mogelijk houdt, zo overwoog de Raad. Alhoewel de Raad erkende dat de sanctie van artikel 27 WW, waaronder een blijvend gehele weigering van uitkering, een aanzienlijk financieel effect kan sorteren, overtuigde dit niet om te beoordelen dat er sprake was van een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM.12 De omvang van het financieel effect was namelijk afhankelijk van factoren die geheel in de sfeer liggen van het ingevolge de WW verzekerde risico. Het eindigen van de werkloosheid door werkhervatting van de verzekerde maakt een einde aan de sanctie. Er zou daarom geen sprake zijn van een sanctie als bedoeld in het Oztürk-arrest of een sanctie gebaseerd op het Wetboek van Strafrecht. Daarnaast riep de maatregel geen nieuwe betalingsverplichting in het leven, maar had deze enkel zijn werking binnen de verzekeringsrelatie die bestond tussen de werknemer en het uitvoeringsorgaan. De sanctie leidde alleen tot verminderde aanspraken op uitbetaling en bij werkhervatting had een reeds opgelegde maatregel geen effect meer of kon een maatregel niet meer worden opgelegd.13 Er was dus geen sprake van een punitieve sanctie, ofwel leedtoevoeging, zoals dat wel het geval is bij het opleggen van een boete.14

Kortom, de evenredigheidstoets was op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur vóór 1996 van toepassing als een maatregel werd genomen, maar niet via de route van artikel 6 EVRM, omdat een maatregel opleggen niet als een punitieve sanctie werd gezien.