2.13.6.2 Betrokkenheid bij de besluitvorming over de werking van het ESM: autorisatie

Het ESM-verdrag is een intergouvernementeel verdrag, daarom speelt het Europees Parlement geen rol bij dit verdrag. Democratische legitimatie wordt verleend door de nationale parlementen en volgens de nationale procedures. Gelet op het budgetrecht en de informatiepositie van het parlement is het van belang dat het parlement zowel betrokken wordt bij de besluitvorming over de werking van het ESM als over de besluitvorming over de inzet van de ESM-middelen.1

Door in te stemmen met de goedkeuringswet betreffende het ESM-verdrag heeft het parlement materieel ingestemd met de financiële verplichtingen die hiermee samenhangen: de financiële claim van het ESM op Nederland die kan oplopen tot een bedrag van 40 miljard euro. Het parlement heeft hiermee dus democratische legitimatie verleend voor het aangaan van de internationale betalingsverplichting.2 Hoewel het parlement door het instemmen met het ESM-verdrag materiële autorisatie heeft verleend voor de gehele financiële claim van het ESM op Nederland, is het wel gewenst dat het parlement betrokken wordt bij de opvraging van het nog opeisbare kapitaal. Niet alleen omdat het om een aanzienlijk bedrag gaat, maar ook omdat het een overdracht van middelen aan het ESM tot gevolg heeft.3 Betrokkenheid vindt plaats naar aanleiding van de indiening van de suppletoire begroting.4 Het parlement heeft op dat moment de facto eigenlijk niet meer de mogelijkheid om instemming met de suppletoire begroting te weigeren, omdat de internationale betalingsverplichting immers al eerder is aangegaan en het eerder al zijn materiële toestemming heeft gegeven.

Wanneer het gehele maatschappelijke kapitaal van het ESM zal worden opgehoogd zal dit in een verdragswijziging aan het parlement worden voorgelegd.5 En indien noodzakelijk in een suppletoire begroting, omdat de financiële claim op Nederland verhoogd wordt.6

De vraag is verder, gelet op het budgetrecht, of de aanzienlijke omvang van de verplichting, à 40 miljard euro, een beperking oplevert van het budgetrecht. De vraag of het aangaan van een aanzienlijke financiële verplichting een beperking betekent van het budgetrecht is beantwoord door het Bundesverfassungsgericht in de al eerder aangehaalde uitspraak inzake het ESM-verdrag. De Duitse rechter oordeelde in het algemeen dat ten aanzien van het budgetrecht van de Bondsdag het aangaan van onvoorspelbare budgettaire verplichtingen zonder voorafgaande toestemming feitelijk zal leiden tot het opgeven van de budgettaire autonomie van de Bondsdag.7 Vervolgens oordeelde het Bundesverfassungsgericht dat inzake het ESM-verdrag er echter geen sprake is van een ongelimiteerd bedrag8 en evenmin van zo’n hoog bedrag dat dit in feite zou betekenen dat het parlement het budgetrecht opgeeft. In het geval van Duitsland ging het om een bedrag van 190 miljard euro. De Bondsdag kan in dit geval zelf bepalen of zij deze verplichting wil aangaan.

Hoewel de situatie in Duitsland niet direct te vergelijken is met de Nederlandse situatie en de uitspraak van het Bundesverfassungsgericht niet direct van toepassing is op de Nederlandse situatie, kan wel inspiratie worden geput uit de uitspraak. In Nederland krijgt het budgetrecht invulling in de verhouding tussen de regering en het parlement. Het budgetrecht heeft dan ook alleen interne werking tussen het parlement en de regering. Er is geen (constitutionele) rechter die toeziet op het budgetrecht van het parlement (zie verder hoofdstuk 3). Hieruit volgt dat het parlement zelf kan bepalen tot welk bedrag het een betalingsverplichting aangaat. En dus in hoeverre het parlement een beperking op het budgetrecht toestaat. Op basis van de uitspraak van het Bundesverfassungsgericht kan worden beargumenteerd dat als het parlement in Nederland een verplichting aangaat met ongelimiteerde financiële gevolgen – een soort blanco cheque – dit kan betekenen dat dit in strijd is met het budgetrecht. Het parlement geeft zijn budgetrecht op deze manier immers weg omdat het niet meer kan meebeslissen over de bestemming van de gelden.

In dit geval gaat het om een bedrag van maximaal 40 miljard euro. Dit is een aanzienlijk bedrag, ook gelet op de totale omvang van de uitgavenkant van de begroting – dit schommelt rond de 260 miljard euro – maar beargumenteerd kan worden dat het niet zo’n aanzienlijk deel van de begroting is dat het parlement hiermee zijn budgetrecht zou opgeven.

Het ESM-verdrag wijkt op dit punt dan ook niet af van de Grondwet en specifiek niet van artikel 105 in de zin van artikel 91 lid 3 Grondwet. Er is immers geen sprake van een concrete afwijking van een grondwettelijke bepaling.9 Met het aangaan van deze verplichting nemen de verplichte, reeds vaststaande, uitgaven – het zogenoemde ijzeren pakket10 – wel toe en wordt het budgetrecht in die zin wel beperkt. Van belang is daarom ook, mede gelet op de omvang van het bedrag, dat het parlement betrokken is bij de besluitvorming over de inzet van de middelen van het ESM.